Consejos de cooperación y particiación de la sociedad: Un paso adelante y dos atrás

Uno de los aspectos más significativos en los últimos años de la cooperación española ha sido el interés de las organizaciones sociales (ONGD, movimientos, académicos, sindicatos, empresas...) por participar activamente, más allá de su trabajo concreto, en la conformación de la política de cooperación. Este artículo aborda esta participación a través del principal espacio habilitado para ello: los Consejos de Cooperación -con un especial énfasis en el estatal-. Al centrarlo en este ámbito el autor es consciente que limita el análisis de otros aspectos, como la elaboración de estudios, las iniciativas de influencia política directa o las campañas de movilización y de sensibilización, muy relevantes a la hora de abrir espacios y de promover contenidos que nutran la política de cooperación. Sin embargo, los Consejos de Cooperación son, o más bien deberían ser, el espacio privilegiado para el diálogo entre los actores sociales y la administración.El artículo hace, en primer lugar, un breve recorrido histórico, a continuación, un análisis de la situación actual, para terminar con un esbozo de las perspectivas de futuro, que dependen, como es lógico, tanto de la voluntad política del Gobierno de turno como de la orientación y relevancia que los actores sociales quieran dar a la participación en el Consejo como marco de trabajo para orientar la política de cooperación. La participación de la sociedad civil a la hora de debatir y definir las orientaciones y las actuaciones en un determinado ámbito político es un derecho reconocido por la Constitución. Concretamente, en su artículo 23, define el derecho "...a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes". En los artículos 9 y 48 se encarga a los poderes públicos la tarea de promocionar y facilitar el ejercicio efectivo de este derecho. Con la llegada de la democracia, la participación de la sociedad civil en diversos ámbitos de la vida política y social del país inició su andadura. Débil en sus inicios, ya que no existía tradición por ninguna de las partes y el tejido social era frágil en la mayoría de los sectores. En el caso de la cooperación al desarrollo hay que añadir a estos factores el hecho de ser una actividad novedosa que no formalizó una política definida, apoyada en una estructura mínima, hasta finales de los 80. Tampoco las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) tuvieron un peso significativo como interlocutores sociales hasta mediados de los años 90. Aunque algo se había hablado sobre el Consejo con anterioridad, son las movilizaciones de la Plataforma 0,7 de 1994 las que ponen este tema sobre la mesa como una reivindicación clave para mejorar la cooperación española a través de la participación y el control social. La Coordinadora de ONGD (CONGDE), que acompañó estas movilizaciones con la recogida de más de 500.000 firmas a favor del 0,7, también hace del Consejo una de sus demandas centrales. Demanda atendida, ya que en mayo de 1995 fue finalmente aprobado por real decreto el Consejo de Cooperación al Desarrollo. Adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE), el Consejo contaba con 27 miembros, trece de la Administración y, el resto, expertos y representantes de organizaciones sociales, incluyendo seis de ONGD elegidos por la Asamblea de la CONGDE (uno de ellos, miembro de la Plataforma 0,7). El real decreto marcó las atribuciones del Consejo de forma amplia, incluyendo la fijación de criterios y prioridades de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), informar leyes y planes, y el seguimiento periódico de los proyectos y la ejecución de la AOD española. Merece la pena destacar que, al tiempo que se aprobaba el Consejo de Cooperación estatal, iniciaban también su desarrollo numerosos consejos de cooperación autonómicos y locales. A lo largo de estos años estos consejos han contribuido a conformar las políticas de cooperación de las administraciones en estos niveles así como a acercar la cooperación a la sociedad. Ha habido ejemplos para todos los gustos, incluyendo casos en los que el Consejo se involucraba en tareas ejecutivas propias de la administración, pero en general estos consejos han influido de cara a que la cooperación descentralizada se atenga a principios y objetivos enfocados en la lucha contra la pobreza. Volviendo al Consejo estatal, cabe mencionar que el inicio de su labor, en 1995 y primeros meses de 1996, no fue muy prometedor. Se trabajó intensamente en los dictámenes tanto de planes anuales como de la primera propuesta de ley de cooperación y de otra relativa al FAEX (Fondo de Ayuda Económica al Exterior, el actual FAD -Fondo de Ayuda al Desarrollo?). Ambas propuestas se elevaron al Consejo de Ministros tras al aprobación en el Consejo con los votos en contra de expertos y agentes sociales. La primera carencia del Consejo -la mayoría absoluta de miembros de la Administración- quedaba de manifiesto. Afortunadamente, ninguna de las dos leyes inició su trámite parlamentario al acercarse el final de la legislatura. Antes de las elecciones de 1996 y durante las movilizaciones del 0,7 de ese año, tuvo lugar la firma del Pacto de la Solidaridad por parte de todos los partidos políticos. En el mismo, se reiteró la promesa de "impulsar una cooperación al desarrollo participativa, en la que los sectores más sensibilizados de la sociedad tengan una participación real decisiva en todo el proceso de la AOD, mediante un consejo de cooperación que sea cauce de dicha participación y que garantice un empleo efectivo y de calidad de la AOD". A lo largo de la legislatura 1996-2000, el Consejo de Cooperación desarrolló un trabajo muy intenso, poblado de debates francos y en ocasiones profundos, marcado por el conflicto entre el MAE y el Ministerio de Economía e influido por la ya citada mayoría de la Administración, aunque fuera en la forma de "convidados de piedra" por parte del resto de los ministerios. Además del trabajo en comisiones y de los dictámenes sucesivos sobre los PACI (Planes Anuales de Cooperación Internacional), la primera parte de la legislatura se centró en el debate sobre el nuevo proyecto de ley de cooperación, respaldada con reservas por la mayoría de los agentes sociales en el Consejo. A pesar de las debilidades y de la lejanía de posiciones entre ONGD, expertos y Administración -y a veces dentro de la propia Administración- este período se caracterizó por la apertura a la crítica y por la discusión sustantiva tanto de principios como de planes concretos. La última etapa de esta legislatura en el Consejo de Cooperación estuvo marcada por el debate sobre el Plan Director que finalmente no fue aprobado por el Consejo de Ministros, aunque contó con un apoyo significativo en el Consejo de Cooperación. Como otras veces y salvo excepciones, el intenso trabajo del Consejo no logró influir de manera determinante en las decisiones políticas finales, haciendo casi inútiles las largas horas de discusión y elaboración de argumentos y aportaciones. La legislatura que ahora termina comenzó con la constitución del nuevo Consejo emanado de la Ley de Cooperación. A diferencia del anterior, éste reducía en gran medida la participación de la Administración y primaba la presencia de expertos y actores sociales. Los seis representantes de las ONGD siguieron siendo elegidos por la Asamblea de la CONGDE. Los primeros meses de trabajo fueron intensos, especialmente con el debate del nuevo Plan Director, a partir de una mala propuesta presentada por el Gobierno, y de las bases de financiación de las ONGD. El nuevo Gobierno, también del PP, llegó con una idea definida de la cooperación, puesta al servicio de intereses comerciales, políticos y culturales con renovada intensidad. El estilo dentro del Consejo también cambió, la SECIPI (Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica) estableció una forma de trabajo en la que los documentos llegaban tarde y debían salir a toda prisa, sin opciones para un debate sustantivo. Lo más significativo, sin embargo, fue la tolerancia cero a cualquier crítica, sobre todo si ésta se realizaba fuera del espacio del Consejo, en los medios de comunicación. Aparentemente, un espacio de diálogo entre actores sociales y la Administración está reñido con que éstas trasladen sus argumentos y posiciones a la opinión pública. En marzo de 2001 el Gobierno, sin previo aviso, publicó en el BOE un nuevo Decreto de Consejo de Cooperación, incluyendo un cambio crucial sobre lo negociado con la CONGDE y el resto de los actores sociales. La representación de las ONGD pasó a ser designada por el Gobierno para cuatro de las seis sillas. Las dos sillas restantes quedaron a la elección de la CONGDE. Los criterios para la "designación" de las ONGD son, cuando menos, confusos, aunque hacen referencia principalmente al tamaño de las organizaciones. Tras un proceso duro e intenso en el seno de la CONGDE, cuatro miembros de la misma decidieron aceptar el nombramiento del Gobierno y sentarse en el Consejo, rompiendo así el acuerdo alcanzado unas semanas antes en la Asamblea de la Coordinadora. En los meses siguientes el Gobierno resolvió las principales líneas de financiación de las ONGD, castigando ostensiblemente a aquellas que mantuvieron una posición crítica a lo largo del año anterior. Además de su efecto sobre el sector de las ONGD, esta crisis posibilitó que el Gobierno se hiciera con un Consejo con escasa capacidad de crítica, ya que los expertos también fueron designados por métodos que sirvieron para alejar a aquellos más críticos y con más conocimiento de la cooperación al desarrollo. Los diálogos y la capacidad de influencia dentro del Consejo quedaron limitados al mínimo, respondiendo así al nulo interés del Gobierno por concertar la política de cooperación. Y la propia temática de la ayuda al desarrollo perdió parte de su perfil público, al no emanar del Consejo ninguna noticia en ningún sentido, positivo o negativo, contribuyendo todos al silencio que se ha impuesto sobre la cooperación española. Lo que pensábamos que era una estrategia específica del Gobierno en el sector de la cooperación para el desarrollo, resultó ser una forma de trabajo sistemática en lo referente a la laminación de espacios de diálogo y a la interlocución con organizaciones sociales, que se ha llevado a cabo también en otros sectores. Tras compartirlo con los mismos, varias organizaciones dedicadas al medio ambiente y la inmigración, así como la CONGDE y la Coordinadora de Organizaciones de Derechos Humanos, lanzaron un comunicado conjunto sobre este tema, denunciando la actitud del Gobierno. Recogemos a continuación algunos párrafos del mismo que ilustran la forma actual de trabajar del Gobierno y sus efectos sobre las organizaciones. Al tratar sobre los Consejos, el llamamiento indica que se produce la "...anulación efectiva de los espacios institucionales establecidos legalmente para la participación y el diálogo social: Consejo de Cooperación Internacional, Foro de Inmigración y Consejo Asesor de Medio Ambiente. El Gobierno no ha convocado algunos de estos Consejos durante años, ha alterado unilateralmente su composición para poder designar directamente a sus representantes -incluyendo a los de las organizaciones sociales- negando la posibilidad de su elección democrática por las entidades representativas de las organizaciones correspondientes; también ha nombrado a las personas que por su cualificación específica participan con carácter de expertos en los Consejos, sin consulta previa a los otros agentes sociales. En general, el Gobierno desvirtúa el carácter consultivo y de concertación de los Consejos, aportando poca y tardía información, no concediendo el tiempo y las condiciones para que se produzcan discusiones relevantes y, por lo tanto, despreciando aquellas aportaciones que podrían generar un debate sustantivo. Actualmente los Consejos no sirven para lo que fueron concebidos, en algunos casos como logro de la presión ciudadana". En relación con el papel de las organizaciones sociales, el comunicado muestra las contradicciones en las que cae el Gobierno: "Sobre el papel, el Gobierno habla con frecuencia de la importancia de las organizaciones sociales y es, en teoría, un defensor de una sociedad civil fuerte y activa. Sin embargo, se trata de una concepción utilitarista de las organizaciones sociales, que demanda de éstas que asuman una responsabilidad mayor en tareas propias del Estado, convirtiéndose en ejecutores subsidiarios de aquello que el Estado no puede o no quiere asumir... hagan ustedes lo que yo he decidido que hagan". Visto lo anterior, es evidente que estamos en un mal momento en lo referido a participación social en la cooperación para el desarrollo. Aún así, no todo es negativo; hay elementos prometedores como la consolidación de algunos consejos de cooperación a nivel autonómico y municipal, la renovación de los esfuerzos de movilización de la CONGDE a través de su Campaña, una mayor voluntad por parte de algunas ONGD de fortalecer su papel de análisis e interlocución y, finalmente, la emergencia de centros de estudio y formación, ligados a las universidades, y que contribuyen a dotar de contenidos los debates y la reflexión del sector. Sin embargo las opciones de que en el futuro se produzca una genuina participación de los actores sociales en la conformación de la cooperación española, pasan por un cambio profundo en el acercamiento a esta cuestión por parte del Gobierno de turno. No es buena la situación actual con un Gobierno conservador que desprecia el diálogo sustantivo con las organizaciones sociales y que es intolerante con la crítica. Sin embargo, cabe mencionar que con un gobierno más progresista también existirían riesgos, en este caso de co-optación y de no mantener la distancia que permite ser permeable a los planteamientos al tiempo que se respeta la independencia partidista de las organizaciones sociales. Especialmente en el primer caso, cualquier avance positivo pasa por cambiar la posición del Gobierno y de algunos líderes de opinión por la cual la democracia participativa está reñida con la representativa ya que la primera menoscaba la segunda. Y dirigirse hacia un planteamiento en el cual ambas formas son compatibles y se refuerzan, ya que la democracia será tanto más estable y sólida cuanto mayor sea la articulación del tejido social a su alrededor y cuanta más participación haya a la hora de aportar experiencia, análisis y propuestas a los decisores políticos que finalmente tienen la responsabilidad de legislar y administrar. En el ámbito específico de la cooperación al desarrollo son necesarios cambios tanto por parte del Gobierno, más allá de los principios enunciados en párrafos anteriores, como por parte de las ONGD y otros actores sociales. Algunos de ellos son:

• Tanto en el Gobierno como los funcionarios de la Administración responsables de la cooperación, tiene que producirse un cambio de mentalidad. Pasa por considerar que lo que se hace desde el Gobierno puede ser mejorable, que una crítica fundamentada puede impulsar cambios positivos y que los aportes de las organizaciones sociales a partir de su experiencia tienen valor para lograr los objetivos de la Ley de Cooperación y para afianzar una política de cooperación con un mayor nivel de consenso.
• Junto con lo anterior debe haber un cambio de talante en aspectos tan obvios como la apertura al diálogo, el respeto y la desaparición de vetos y listas negras a la hora de participar en seminarios, investigaciones y procesos auspiciados por la Administración. Igualmente el Gobierno debe dejar de hacer uso de los fondos para financiar programas de las ONGD para objetivos de política interior a través del chantaje y del castigo a las organizaciones críticas.
• La apertura al diálogo debe producirse en diversos niveles: Parlamento, Secretarías de Estado implicadas en la cooperación, partidos políticos, etc. Es el Consejo de Cooperación, sin embargo, el espacio que debe ser privilegiado. Para ello es imprescindible un nuevo Decreto que revitalice sus funciones, que devuelva la elección de los representantes de las ONGD a la CONGDE y que establezca un procedimiento que garantice la independencia y experiencia en cooperación de los expertos del Consejo.
• Por parte de los actores sociales, especialmente de las ONGD, es necesario que se vuelva a la concertación en el seno de la CONGDE en lo referente al cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea. Y especialmente, las ONGD españolas tenemos un largo camino por recorrer para incrementar nuestra capacidad tanto de análisis y propuesta política, como de promover la movilización social que respalde nuestras propuestas. Para que esto se produzca se requiere la voluntad política de los responsables de las organizaciones, especialmente de las de mayor tamaño, y la consecuente inversión en capacidades y recursos para llevarlo a cabo. No es aceptable estar sentado en el Consejo de Cooperación y no tener apenas nada que decir.