Las ONGD: ¿Socios o instrumentos de las administraciones públicas?

0* Introducción.

En el libro En el nombre de la rosa, a propósito de la biblioteca del monasterio, decía Guillermo de Baskerville a su joven compañero Adso:Los libros no se han hecho para que creamos lo que dicen, sino para que los analicemos. Cuando cogemos un libro, no debemos preguntarnos qué dice, sino qué quiere decir... [1]. El presente artículo pretende contribuir al debate y reflexión sobre el papel que deben desempeñar las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD). Unas ONGD que surgieron como agentes de la sociedad civil con una misión: la lucha contra la pobreza, en un contexto internacional bastante diferente al que actualmente encuentran. El movimiento no gubernamental español es una expresión de la solidaridad y el esfuerzo de un buen número de colectivos que, durante décadas, ha luchado por conseguir un mundo más justo y solidario. Este movimiento nació prácticamente a la par que la democracia en España, a diferencia de las ONGD europeas o estadounidenses que nacieron tras la II Guerra Mundial en el contexto de la guerra fría (y por lo tanto con una concepción del desarrollo basado en el envío de recursos). El grueso de ONGD que viene a constituir el primer boom de la cooperación en España surge en la década de los ochenta, al amparo de nuestra recién estrenada democracia, siendo constituidas por personas que vivieron activa y comprometidamente el paso de la dictadura franquista a la democracia. Este hecho confirió a muchas de estas organizaciones un claro compromiso sociopolítico que partía de la propia experiencia vivida. Edith Sizzo, coautora del libro Compasión y Cálculo [2], al abordar desde el Sur el papel que deberían adoptar las ONGD que pretenden realizar acciones de desarrollo en los países empobrecidos, señalaba que las ONGD deberían conocer la historia del proceso de desarrollo del país en el que surgen, cómo se configuró su propia sociedad y su propio desarrollo, así como participar activamente en la construcción de una sociedad más solidaria en su propio territorio. Esa experiencia que reclama Sizzo y de la que hacían gala aquellas primeras ONGD es la que, a la luz de la evolución de la actuación en el terreno de las ONGD y en el horizonte del 2015, deberíamos retomar.

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NOTAS:

1. ® ECO, Umberto (1983): El nombre de la rosa, Lumen, Barcelona, p. 386.
2. ®SOGGE, David (1998): Compasión y cálculo, Icaria, Madrid.

1. La realidad del sector: las micro-ONGD y las multinacionales.

El movimiento no gubernamental, como todo movimiento social, es ante todo plural. Desde un punto de vista ideológico recoge el amplio abanico de tendencias políticas, culturales y religiosas. Pero también la diversidad se manifiesta en la dimensión económica y laboral, y en la capacidad de gestión de proyectos y acciones de las ONGD. De hecho, esta característica marca por una parte y limita por otra la capacidad de actuación de las ONGD, pues viene a concentrar la capacidad de gestión en un reducido número de organizaciones. Según muestran los datos del último anuario publicado por la Coordinadora de ONGD de España (CONGDE) [3] existe un alto grado de concentración de los recursos en un pequeño número de organizaciones. Por analogía con el sector empresarial cabría decir que el sector no gubernamental de la cooperación al desarrollo en España está constituido en un 80% por "micro-ONGD" -que, juntas, no llegan a gestionar ni el 20% de los fondos (públicos y privados), y cada una por separado menos de un 1% del total de los mismos- y en un 20% por multinacionales de la cooperación, que gestionan el 80% restante. Cualquier análisis del sector debe partir de esta realidad, puesto que capacidades financieras tan dispares sin duda afectan no sólo al desempeño de la misión que deben acometer sino también a la misión en sí misma.

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NOTAS:

3. ® CONGDE (2000): Directorio anuario 2000.

2. Y una triple misión que cumplir para la consecución de los Objetivos del Milenio.

El PNUD en su Informe sobre el Desarrollo Humano 2003 aborda la necesidad de un pacto entre las naciones para la consecución de los Objetivos del Milenio y señala que "las organizaciones no gubernamentales (ONG )... desempeñan un papel decisivo con su contribución a la implementación y seguimiento de los progresos hacia los Objetivos" [4]. Y así, para lograr estos objetivos el PNUD atribuye a las ONGD una triple función: participar en el diseño de estrategias, prestar servicios a través de organizaciones comunitarias y ONG nacionales, y actuar como guardianes que velan por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el gobierno. Para poder participar en el diseño de estrategias se requiere que las ONGD que actúan en el terreno tengan capacidad de diálogo y de participación en procesos de toma de decisiones, tanto en el país de origen como en el de destino. Esto supone que el personal de las ONGD debe estar capacitado para tal fin. Y este tipo de capacitación es difícil que se de en las pequeñas ONGD. La escasez de recursos financieros hace que se adopte la lógica del desarrollo como la suma de proyectos. Proyectos que en buena parte de los casos son el Proyecto con mayúscula de la ONGD, pues en muchos casos es el único existente. La segunda de las funciones de las ONGD es la prestación de servicios básicos. Al igual que el PNUD son numerosos los estudios que consideran idóneas a las ONGD para la prestación de este tipo de servicios. Se cataloga así a las ONGD en el Sur como las más adecuadas gestoras de la ayuda humanitaria, especializadas en acciones de lucha contra la pobreza. Esta especialización refuerza un aspecto de las ONGD: su carácter humanitario, pero debilita el componente político que estaba presente en el nacimiento de algunas de ellas. Además, al dirigirse la ayuda a la cooperación preferentemente a algunos servicios básicos, como la salud o la educación, se abandonan en muchos casos los sectores productivos en manos de instituciones multilaterales con esquemas privatizadores, sin que exista una capacidad crítica hacia la asunción de estos roles. Por último, el PNUD señala que las ONGD deben ser guardianes que velen por los cumplimientos de los compromisos adquiridos por los gobiernos para el logro de los Objetivos del Milenio. En este sentido es de interés el seguimiento de los objetivos asumidos por la Plataforma 2015 y las tareas que este conjunto de ONGD, abiertas al trabajo en red con otros colectivos y movimientos, pretenden desarrollar en este ámbito. Este tipo de iniciativas, no suelen abundar, el escaso margen de maniobra de que disponen las ONGD por su debilidad financiera lo dificulta. La mayor parte de los fondos se destinan a la ejecución de acciones sobre el terreno, liberando pocas ONGD recursos para la formación de líderes con capacidad de interlocución con los gobiernos y para la realización de acciones de investigación y presión política, tanto en el Norte como en el Sur. Aunque la ausencia de fondos sea la principal dificultad para el logro de este objetivo, no es el único obstáculo. Un buen número de ONGD, con independencia de su dimensión, consideran que este papel, aun siendo útil, escapa de sus prioridades y no constituye una parte esencial de su misión. Se ha producido tal especialización en la faceta humanitaria y en la prestación de servicios, que el compromiso y la acción política quedan fuera, para buena parte de ellas, de su legítimo margen de acción. La experiencia que las primeras ONGD españolas aportaban al sector ha quedado con el paso de los años diluida en un vasto y complejo movimiento que ha perdido no sólo la frescura de lo que empieza sino también la capacidad de aportar nuestra propia experiencia.

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NOTAS:

4. ® PNUD (2003): Informe Desarrollo Humano 2003,MundiPrensa, Madrid, p. 18.

3. Los peligros de la prestación de servicios básicos.

3.1. Las ONGD como entidades recaudadoras de fondos.

Muchas de las ONGD españolas se han asimilado cada vez más a entidades recaudadoras de fondos, que transfieren bienes a los países pobres a través de proyectos y poco más. A este papel las han empujado en buena medida los Estados y organismos multilaterales que las han ubicado así, en el concierto de la cooperación internacional, por sus menores costes operativos, su flexibilidad y su proximidad a la población. La red de ONGD locales e internacionales presentes en muchos países empobrecidos se ha constituido, ante la ausencia de un Estado que lo garantice, en la única red prestataria de determinados bienes "públicos". No obstante, debemos considerar hasta qué punto, con la mejor de las intenciones, este rol no impide el desarrollo de este Estado. Si las ONGD comenzaron a ofrecer los bienes públicos como consecuencia de la crisis de los ochenta, hoy estos bienes se ofrecen sin el ánimo de integrar en ese espacio a aquel al que legítimamente le pertenece. ¿Trabajan las ONGD realmente con los Estados? ¿No deberían fortalecer más bien a esos Estados, débiles en su mayor parte, para que estos ofrecieran lo que legítimamente debería ser su función: la prestación de los bienes públicos? En muchos países empobrecidos la actuación de las ONGD se desarrolla en el marco de democracias débiles e incipientes y en muchos casos corruptas. La pregunta que se realizan muchas ONGD es: ¿cómo colaborar con gobiernos así? ¿Merece la pena intentarlo? Aunque este debate es necesario la pregunta debería ser: ¿Cómo trabajar para fortalecer el Estado democrático? La experiencia demuestra que no cooperar con estos Estados y actuar al margen desemboca en un círculo vicioso que impide el desarrollo de los Estados-Nación y de la democracia. El modelo neoliberal imperante promueve cada vez más mercado y menos Estado y las ONGD, cuando con sus actuaciones sustituyen al Estado, impiden que éste se desarrolle. Basta mirar a Nicaragua para tomar buena nota de los efectos perversos que la cooperación internacional ha producido en este país [5]. Las ONGD impiden la consolidación del Estado cuando, de forma alternativa al mismo, ofrecen similares o idénticos servicios. Esto produce un doble efecto: por una parte se sustituye al Estado que, asfixiado por las dificultades económicas, delega con facilidad la prestación de servicios básicos, como salud, educación, infraestructura, en manos de las ONGD. El segundo efecto es la imposibilidad de que el Estado encuentre profesionales capacitados y cualificados para la prestación de dichos servicios, puesto que las ONGD entran a competir en el mercado laboral local ofreciendo casi siempre mejores prestaciones y salarios. Por último, los datos de la AOD reflejan que en España en la última década el crecimiento de la AOD destinada a Servicios Sociales Básicos, y por lo tanto a proyectos encaminados al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, se debe en buena medida al auge de la cooperación descentralizada [6]. Una cooperación que se realiza en su mayor parte a través de la financiación de proyectos de cooperación internacional ejecutados por ONGD. Detrás estas cifras debemos considerar que la multitud de microproyectos acometidos por las ONGD, más que conseguir la prestación de servicios sociales básicos y luchar contra la pobreza, han paliado y/o aliviado situaciones de pobreza, siendo pocas las ocasiones en las que se haya llegado a poner a las poblaciones en la senda del desarrollo. No deja de ser curioso comprobar que ONGD que nacieron en el Norte defendiendo postulados neoliberales realicen actuaciones en el terreno y compartan incluso contrapartes con ONGD progresistas. En el Norte estas ONGD se encuentran enfrentadas en los discursos y planteamientos, pero en el Sur no sólo realizan proyectos de corte similar sino que incluso pueden llegar a mantener las mismas contrapartes.¿Quién está traicionando a quién? ¿Qué planteamiento es el que está prevaleciendo en sus acciones? La visión de lo micro, del corto plazo, la ausencia de debates en profundidad entre contrapartes y actores y, por qué no, una inconsciencia carente de ingenuidad, nos hace querer ser ciegos para no ver dónde actuan realmente y qué tipo de desarrollo o de mal desarrollo están construyendo con sus acciones. La asunción de poderes y espacios por parte de las ONGD simultáneamente con la dejación de éstos por parte del Estado ha dado como resultado un desorden en la atribución de los papeles que cada uno debe representar, y se produce así la "estatalización" de las ONGD y la "onegeización" de los municipios y del Estado. Convirtiendose así las ONGD en cómplices de esta esquizofrenia de la cooperación al desarrollo en un mundo globalizado. Luchar contra la pobreza en un contexto globalizado supone una clara orientación para incidir en las causas que la provocan. Supone también paliar sus efectos, y esto exige de las ONGD una orientación hacia acciones con visión del largo plazo, coordinándose con otros agentes, creando redes, sin perder el rumbo, pero sin afán de protagonismo. Posiblemente esto debería llevar a que muchas ONGD, por su pequeña dimensión, centraran sus esfuerzos y recursos en la formación, capacitación y sensibilización y educación para el desarrollo junto con las ONGD de mayor dimensión: una labor que se vislumbra cada vez más importante para la realización de los cambios y transformaciones en el Sur. Por último, más allá del debate, las ONGD deberían adoptar una visión del desarrollo más como proceso que como suma de proyectos. No basta con decir que el desarrollo es un proceso; hay que poner energía en ese proceso, dotar de medios y, sobre todo, ser conscientes de lo que debe acontecer en cada uno de los pasos.

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NOTAS:

5. ® Así, el Informe de Desarrollo Humano en Nicaragua 2002 muestra cómo a lo largo de la década de los noventa la AOD ha supuesto cada año más del 20% del PIB nicaragüense (PNUD: Nicaragua, Informe Desarrollo Humano 2002, p. 166) y sin embargo el 45,8 % de la población total del país se encuentra sumida en la pobreza en el 2001 (tomado de PNUD (2003): Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Pánama, p. 53).
6. ® Veáse INTERMON OXFAM (2003): Informe La Realidad de la Ayuda 2003-04.