Entre todas transformamos: hacia una estrategia de incidencia política

1* Contexto político y organizacional de nuestra tarea de incidencia

La clave está en definir cómo caminar hacia una estrategia de incidencia política. ¿Qué sentidos le atribuyen a la incidencia política las redes y organizaciones de la sociedad civil organizada? ¿Qué queremos hacer y qué queremos ser? La sociedad civil debe ir definiéndose, basándose siempre en la soberanía popular. Muchas veces el Estado y el mercado se arropan en la sociedad civil para ganar una imagen de bondad. En este contexto, la incidencia tiene dos vertientes: hacia arriba, es decir, hacia las estructuras, buscando modificar las relaciones de poder, o bien hacia abajo, con el fin de generar una toma de consciencia, y a la vez poder construir una identidad como sujeto político insustituible. En el caso español, y concretamente en lo que a cooperación al desarrollo se refiere, es claro que la incidencia debe atacar ambas vertientes: hacia arriba para que la coherencia de las políticas tenga realmente algo que ver con la creación de las condiciones favorables; es lo que se conoce a veces como presión política: el objetivo es cambiar las relaciones de poder. Y hacia abajo, ya que es un hecho evidente que hasta ahora no hemos transformado mucho y, por lo tanto, debemos preguntarnos si tenemos intención de contribuir a la transformación y hasta qué punto. El reto es identificarnos en la teoría y en la práctica como organizaciones y como Plataforma. En este sentido abordaremos nuestra "doble" tarea de incidencia política tratando de generar espacios de negociación e interlocución centrados en contenidos específicos, que funcionan como ejes vertebradores de nuestros objetivos de transformación. Todos y cada uno de ellos exigirán un trabajo multidimensional, que aborde la necesidad de modificaciones legales e institucionales, al tiempo que se dedica a generar corrientes favorables en las redes y en la opinión pública para la generación de dichos cambios.

2* La reforma de la Agencia Española, nuclear en la consolidación de la "nueva" cooperación española

En octubre de 2007 el Consejo de Ministros aprueba el Estatuto de la nueva AECID: con él se refuerza el fomento, la gestión y la ejecución de la cooperación española, adaptando la Agencia a la Ley de Agencias estatales de 2006. Se establece un régimen jurídico más flexible, adaptado a las nuevas realidades. Existía la necesidad de reformarse, ya que la Agencia surgió por agregación de distintos institutos y unidades, lo que había generado una problemática a nivel laboral (distintos estatutos funcionando a la vez), además de la falta de generación de conocimiento y aprendizaje sistematizado, debido entre otras cosas a las enormes diferencias que hay entre el personal en sede y en terreno, así como la problemática derivada de la falta de movilidad entre ambos. Se trata, en un nuevo contexto internacional de la ayuda, de asumir los retos que la Declaración de París supone.

3* Aspectos positivos y negativos de la reforma del estatuto de la AECID

La reforma de la Agencia se divide en 2 períodos: el primero va del 2004 al 2007, cuando se aprueba el estatuto, y el segundo abarca los 2 últimos años de aplicación del mismo. Tras la decisión en 2004 de reformar la AECID, se llevó a cabo un proceso de reflexión y conocimiento de otras agencias, fundamentalmente europeas. La AECID era una agencia obsoleta que iba creciendo en recursos pero no en la profesionalización del personal. La Ley de Agencias Estatales de 2006 desvirtuó la reforma de la AECID, ya que existen pocos organismos con este perfil en España (que trabajen fundamentalmente en el extranjero). La Ley de 2006 buscaba mejorar la gestión de instituciones que básicamente trabajan en España, lo que trajo problemas a la reforma de la AECID por su perfil específico. Aspectos positivos de la reforma:

1. Mejora de ciertos aspectos administrativos: El criterio de especialización era geográfico e instrumental y ahora es sectorial y multilateral. Se eleva el rango de la oficina de Acción Humanitaria, que ahora cubre un abanico de actividades mucho más amplio: emergencia, post-conflicto, etc.
2. Mejora de la situación contractual: El Estatuto clarifica las modalidades de contratación y mejora las condiciones laborales.
3. Mejora de la gestión administrativa: Hay un incremento de fondos que se vienen gestionando eficazmente.
4. Participación de los trabajadores: Los trabajadores forman parte del Consejo Rector, lo que quiere decir que están representados en uno de los órganos de mayor importancia de la Agencia.

Aspectos negativos de la reforma:

1. Modelo de recursos humanos provisional: No hay un modelo a largo plazo, no hay perfiles especializados, sino más bien generalistas. No hay promoción interna en la Agencia, lo que genera un alto porcentaje de abandono de la misma. Se debe mejorar la calidad y eficacia de la ayuda, ya que se trata de un objetivo clave, y esto no podrá alcanzarse por falta de personal especializado.
2. La crisis financiera: Esto ha supuesto un revés importante para la creación de nuevas oficinas, etc. Se trata de una constricción temporal y pasajera, pero es un obstáculo que, en definitiva, dificulta la previsión de personal a futuro.
3. Externalización de funciones: Hay una enorme necesidad de externalizar funciones, debido a la falta de personal especializado, en temas como los microcréditos, micro-finanzas, la relación empresa y desarrollo, seguimiento de ONG, etc. En esto la FIIAPP y la Fundación Carolina colaboran de manera importante y habrá que plantearse esta relación de cara al futuro.

4* La necesidad de introducir objetivos de reforma institucional

Las organizaciones de la sociedad civil han sido el motor de cambio de la cooperación española en su proceso de reforma. Sin embargo, aspectos como los créditos FAD, la calidad de la ayuda, etc., que también han sido objeto de presión desde las organizaciones sociales, han tenido menos relevancia mediática. Se ha abandonado la exigencia de reformar las instituciones para que orienten adecuada y eficazmente su acción a su cometido: sin abordar los temas y las cuestiones institucionales no hay cambios relevantes. Las ONG han avanzado algo en esto, pero no se han implicado aún lo suficiente. Esto es un problema muy serio, ya que hoy por hoy no puede reelaborarse el discurso sin atender con realismo a los mecanismos institucionales que definen la ejecución de las políticas. Es más fácil reformar el discurso que reformar la ejecución. Evaluación del proceso de reforma:

1. La estructura, sí se pudo reformar en el marco de la Agencia, con algunos matices, pero sí que se ha abordado de una forma consciente, sistemática y hasta el fondo.
2. Procedimientos, hay temas de gestión económica en los que se ha mejorado, pero no al nivel que se debió haber hecho, pues sin esos cambios no se avanza en procesos de gestión.
3. Personal, ha habido un avance importante en la regularización, sobre todo exterior, aunque con diferencias de criterio. Sin embargo, no hay una carrera profesional de cooperación. Las asistencias técnicas son un mecanismo de gestión legítimo y necesario, pero no pueden sustituir al personal fijo, que en el caso de la AECID es lo que ha venido sucediendo. No se ha estructurado el presupuesto en función de la estructura estratégica de la política, no hay coherencia de políticas. El perfil especializado no tiene entrada a la Agencia, porque se le da prioridad al funcionario.
4. Trabajo en terreno, la política de cooperación se mide en terreno. Las OTC están mejor dotadas que antes, a veces mejor que algunas esferas de la sede central. Ha habido una mejora sustancial pero sigue habiendo huecos importantes.

El 80% de las reformas de la agencia se pudieron hacer sin un nuevo Estatuto. Si la agencia reformada no es viable en el sistema institucional español, habrá que reflexionarlo y debatirlo, ya que no tenemos el equipo adecuado (ni en cantidad ni en capacidades) para el volumen de recursos que se está gestionando. El tema de la evaluación es otro gran fallo. ¿Qué evaluamos? ¿Cuál es el presupuesto? ¿Para qué evaluamos? Son temas a los que hay que entrar, ya que se evalúa para cambiar, no para tener informes. En cuanto a la externalización de funciones hacia fundaciones como FIIAPP o Fundación Carolina, en materia de cooperación colaboramos todos, ya que eso mejora los acuerdos y se cumplen objetivos. Sin embargo, las fundaciones están para aportar valor añadido, no para llenar vacíos producidos por una inadecuada institucionalización. ¿Cómo podemos avanzar? Retomando la reforma institucional, algo que con la crisis financiera actual es fácil de plantear, ya que aunque no se tengan los recursos para cumplir con el 100% de los objetivos, siguen existiendo recursos suficientes para cambiar. Hay al menos tres posibles espacios de incidencia para abordar esta reforma institucional. La influencia en los términos del nuevo contrato de gestión que tendrá una duración de cuatro años, el seguimiento de las 14 o 15 medidas que anunció la Vicepresidencia del Gobierno y que hacen referencia a cuestiones relativas a las herramientas de gestión y a la gestión de la información interna, y por último, las posibilidades que nos ofrece la reforma de la Ley de Cooperación.

5* Los límites del contrato de gestión y la oportunidad de la nueva ley de cooperación

Incidir directamente sobre el contenido del nuevo contrato de gestión que la AECID debe firmar para los próximos cuatro años puede ayudar a mejorar algunos márgenes, sobre todo los relativos a cuestiones de fortalecimiento, pero sin alcanzar las limitaciones de estructura que aún presenta la Agencia. Debe definirse el modelo a seguir para planificar mejor la gestión de recursos humanos puesto que es característico de las administraciones planificar las políticas sin tener en cuenta los recursos. Este es un tema clave que debe incluirse en la agenda de la Plataforma para que se debata en las reuniones que surgen con los distintos interlocutores con los que se interactúa. El nuevo contrato de gestión debe entrar en vigor antes de agosto de 2010 y debe abordarse de manera global. Hay que tener una posición como Plataforma al respecto. Hay poca incidencia en lo que a reformas institucionales se refiere y es necesario posicionarnos al respecto como ONG y como Plataforma. Es necesario que la SECI reconozca que la reforma no ha finalizado y es necesario que a nivel de sociedad civil se genere más debate. Se mencionó que debe haber una planificación a largo plazo dentro de la Agencia, ya que estamos frente a una AECID grande en recursos pero pequeña en capacidades. En definitiva, parece que sí que existe la voluntad de reforma, pero no hay un procedimiento claro y conciso a seguir para cumplir dicho objetivo.

6* Las nuevas relaciones entre ONG y empresas. Amenaza y oportunidad

Existe un debate crucial sobre la relación empresas- ONG. En la última década se ha hablado mucho de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), o de otros conceptos similares, como "territorio" y "empresa" "socialmente responsables", y de su papel en la lucha contra la pobreza. En un principio, la RSC parecía responder a una moda pasajera, pero con el paso del tiempo se ha visto que ha llegado para quedarse y, mediáticamente hablando, su presencia ha aumentado en los últimos años. Las grandes empresas promueven la idea de reinventar el mundo bajo un manto de corresponsabilidad donde participamos todos por igual (Estado, sociedad civil, sector privado, etc.). La importancia de las empresas viene dada por el hecho de su papel influyente sobre el Estado y el control al que escapan debido a su creciente poder económico, el cual conlleva poder político sin quererlo o admitirlo explícitamente. Tras algunos desastres ecológicos, violaciones de derechos humanos y consecuencias terribles para las poblaciones afectadas directamente, algunas marcas vieron peligrar su poder e influencia y es así como surge la RSC, como alternativa a las demandas de transformación de la realidad. En 1999 la ONU lanza Global Compact, una serie de iniciativas voluntarias que orientarían a las empresas en su transición a este modelo. Las primeras en acatarlas son las empresas que más denuncias tenían. Críticas a la RSC.El hecho de que tenga un carácter voluntario en lo que a obligaciones se refiere es incoherente con las leyes de obligado cumplimiento que las protegen como empresas y multinacionales. También la unilateralidad con la que deciden actuar es algo que recibe numerosas críticas: deciden cuándo aplicar la RSC, se auto-evalúan, etc. Además, la RSC acaba por convertirse en un negocio más: mejora la imagen de las empresas, contribuyen a desactivar el conflicto social mediante cooptación de organismos, todo para asegurar el mantenimiento de sus posiciones de negocio, a menudo privilegiadas. Hay una mayor externalización de funciones con las llamadas "subcontratas" lo cual aleja la responsabilidad de las empresas hacia los trabajadores de las mismas y, por supuesto, la RSC no deja de ser un mecanismo que busca nuevos mercados y nuevos clientes. Existe debate sobre la voluntariedad o no de la RSC: algunos creen que no debería ser voluntaria, y que debería existir un marco legal que regulase este tipo de actividades y otros creen que siendo voluntaria, ya socava el tejido social, con lo cual de establecerse como obligatoria la situación empeoraría (socavaría la negociación colectiva, por ejemplo). La clave está en qué va a decir la Plataforma cuando las empresas reclamen su papel en la cooperación española. Marketing social o Marketing con causa.Tras el éxito de las campañas que responden a determinadas causas, han surgido las llamadas alianzas público- privadas: patrocinio de actividades, captación de fondos, y campañas de publicidad. Las empresas ven tras las ONG a un público que actualmente no participa (consume) de su producción: se trata de tres mil millones de personas que viven con menos de 2 dólares al día y que, de alguna manera, pretenden incluir en su agenda. Es el llamado capitalismo inclusivo. Actualmente se está debatiendo si la RSC contribuye o no a la mejora de las condiciones. Parece ser que lo único que mejora a gran escala son los beneficios de las empresas. Sin embargo, se trata de algo mucho más importante: plantea qué modelo de desarrollo queremos y qué modelo estamos promoviendo con dichas prácticas. En esto, las ONG tienen un papel clave. ¿Cómo sancionamos a las empresas? ¿Cómo las regulamos? ¿Dónde establecemos los límites de nuestra relación? Surgen en el actual contexto varias alternativas para la regulación: Un código de normas internacionales vinculantes. Un centro de multinacionales en la ONU que haga seguimiento de la RSC a nivel mundial. Un tribunal internacional que sancione los abusos de las empresas. Las ONG deben tener una postura fuerte frente a las violaciones de derechos humanos que practican muchas empresas. Las acciones de boicot, desinversión y sanciones, practicadas frecuentemente frente a Israel y sus empresas, son un claro ejemplo de resistencia frente al poder que tienen las multinacionales. Es necesario judicializar el trabajo de denuncia a las multinacionales. Es muy interesante debatir sobre estos aspectos con ejemplos concretos delante, por ejemplo el Plan África de la Cooperación Española.

7* La añorada reforma de las injerencias comerciales en la ayuda

El FAD nace como instrumento de promoción de la empresa española en el exterior en tiempos de crisis económica profunda (1976), con el objetivo de contribuir al desarrollo de los países pobres, y es lo que permite que la compra de ciertos bienes y servicios pueda imputarse parcialmente como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), lo que lo convierte en un elemento generador de deuda. Pese a la prohibición de créditos para la compra de armamento, los que han sido otorgados ya, aún están siendo cancelados. Incluso actualmente la cancelación de esas deudas se contabiliza como AOD. La ayuda ligada no contribuye a alcanzar los objetivos de desarrollo y el CAD recomienda que toda ayuda sea no ligada. En lo que a créditos se refiere hay que vigilar que éstos no respondan a cuestiones ilegítimas. La propuesta del Gobierno elevada al Parlamento para reformar el FAD lo divide en dos instrumentos:

1. FONPRODE, está pensado para ser un instrumento de AOD, práctica que en los últimos años ha ido creciendo. Sin embargo, abre la puerta para ayuda ligada sobre todo en casos de emergencia (conflicto, ayuda humanitaria). Lo dirigirá el MAEC o el ICO, no se ve por ninguna parte que lo vaya a gestionar la SECI o la AECID, lo que resultará en un cuello de botella y un conflicto con los principios de la cooperación permanentes.
2. FIEM, pensado para internacionalizar a la empresa española, en materia de bienes y servicios, así como en Inversión Extranjera Directa (IED). Funciona como una especie de garantía para el empresario, ya que si la operación falla, éste puede cobrar el 99% de la misma, pero quien asume ese fallo es el Estado receptor. Busca compensar el déficit público y el de la balanza comercial. Se trata de créditos ligados, incluso para los países HIPC. Desaparece también la obligación de informar semestralmente del estado de dichos créditos al Consejo de Ministros, quedando a discreción del Ministerio de Comercio. Lo más grave es que podrá contabilizarse como AOD si entra bajo criterios del CAD. Es un FAD comercial puro y duro liberado de las presiones o exigencias de Exteriores.

El rol del MAEC desaparece de la gestión del FIEM y el rol del Ministerio de Industria y Comercio desaparece de FONPRODE. A nivel internacional es importante tener en cuenta que las reivindicaciones por las auditorías de la Deuda Externa han recobrado cierto vigor por la figura en Naciones Unidas de un experto independiente para temas de deuda externa, que ha presentado informes ante la Asamblea General de Naciones Unidas en los que se habla de la necesidad de realizar auditorías sistemáticas en los países acreedores. Ya contamos con una experiencia relevante entre Ecuador y Noruega. Las perspectivas de incidir ante los próximos debates parlamentarios son limitadas, por la pequeña representación de IU y por la ambigüedad que en este tema muestra CiU, ya que ambos suelen ser receptivos. La división del instrumento en dos es un reflejo muy claro de la división existente en el Gobierno entre las motivaciones vinculadas a la cooperación para el desarrollo y las vinculadas a la facilitación del comercio exterior. Lo mismo se prevé que suceda en el PSOE. En este sentido el hecho de que ambos instrumentos se tramiten a través de comisiones diferentes es un hándicap para lograr que finalmente se asegure la coherencia de ambos con los principios del desarrollo internacional. Por otro lado, se trabajará en la constitución de un frente común de organizaciones de sociedad civil, para las que el FAD ha sido durante muchos años el caballo de batalla de sus reivindicaciones. En esta cuestión podemos contribuir a generar espacios comunes de incidencia y la Alianza Española contra la Pobreza supone un espacio idóneo de convergencia en la diversidad.

8* Retos de futuro desde la cooperación local

El debate es de máxima actualidad ya que en la crisis financiera que actualmente atravesamos, las entidades locales tienen que enfrentarse a problemas de financiación y escasez de recursos. Compartimos con amigos de los Ayuntamientos de Rivas-Vaciamadrid, Alcorcón (representando a la Alianza de Municipios del Sur de Madrid) y del Fondo Andaluz de Municipios por la Solidaridad Internacional (FAMSI) algunas experiencias y reflexiones estratégicas. En Rivas el tema de cooperación al desarrollo se inicia con las movilizaciones del 0,7% y posteriormente, se asigna un 1% del presupuesto a estos temas, junto a la creación de un Consejo de Cooperación cuyas decisiones son vinculantes, el cual finalmente se convirtió en una Concejalía de Cooperación. Se trata de cooperar directamente con municipios de países en vías de desarrollo; esto se ha visto afectado bastante por la crisis pero se siguen planteando alternativas en este sentido. El objetivo es reducir el clientelismo ideológico que existe en la relación ONG - subvenciones. De nuevo surge el tema de la evaluación, la cual es escasa, ya que se ha centrado en mayor medida en el tema de rendición de cuentas. Deberían existir mecanismos a nivel local que faciliten el monitoreo y la coordinación de estas acciones, atendiendo a las exigencias que plantea la Declaración de París. Es algo que actualmente parece ser un área de trabajo exclusiva de las agencias nacionales. Es necesario cambiar el modelo, disminuir la dependencia de las subvenciones y buscar alternativas, hacer crítica transformando, y hacer énfasis en el tema de sensibilización para cambiar estructuras mentales de los ciudadanos del norte en primer lugar. En la Alianza de Municipios del Sur de Madrid, consideramos que es necesario que, en tiempos de crisis, lejos de plantearnos la reducción de recursos en materia de cooperación al desarrollo, nos planteemos aumentarlos, puesto que si las necesidades en el Norte ya son acuciantes, en el Sur del mundo la situación es mucho más grave y por eso no podemos plantearnos reducir recursos en momentos como el actual. También, como en Rivas, se ha apostado por la cooperación directa, reduciendo recursos a las ONG para destinarlos directamente a los municipios del sur del mundo con los que hay hermanamientos. Es una opinión compartida que los municipios que destinan todos sus fondos a las ONG, privatizan sus recursos y acaban con el potencial que tienen como municipio para llevar a cabo acciones de cooperación directa. Se trata de trabajar en temas que, como municipio, conocemos mejor: codesarrollo con la población local de origen inmigrante, igualdad de género, gobernabilidad local, etc. Ejemplos de ello son dos redes, una en Ecuador y una en Marruecos, que llevan temas de sostenibilidad, desarrollo micro-turístico, etc., utilizando fondos del Ayuntamiento de Alcorcón y de la Comisión Europea, entre otros. La idea no es prescindir de las ONG, sino trabajar mano a mano con ellas, dándole un papel activo al Ayuntamiento. Esto es algo que algunos municipios pueden plantearse como alternativa, así como también puede ser objeto de dinamización desde la Plataforma. Desde el FAMSI consideramos que es importante preguntarnos por qué no hay fondos en Madrid, y la Alianza de Municipios del Sur puede ser un espacio que contribuya a llevar a cabo temas de incidencia política desde los municipios hacia la CAM. La FEMP ha hecho un llamado para que no se disminuyan o recorten los fondos destinados a la cooperación y esto es algo positivo, digno de resaltar. Actualmente nos encontramos en un momento propicio para poner sobre la mesa el tema de la exclusión y la lucha contra la pobreza, imaginando políticas públicas alternativas e incidiendo directamente en temas de sensibilización. Algunos aspectos que se pueden trabajar serían: Repensar la cooperación local de manera global. La complementariedad frente a la sustitución de funciones de la administración por parte de las ONGs, ya que éstas no están para llenar los vacíos del Estado. Traspaso de conocimientos en diversos temas: fiscalidad, servicios públicos, saneamiento, etc. Lucha contra la exclusión, profundización democrática y servicios públicos de mejor calidad y proximidad. Lo que podría llamarse desarrollo humano a escala local. Desarrollo social y promoción de la economía solidaria. El municipio podría plantearse destinar cuotas de sus compras a comercio justo, lo cual implicaría un giro importante y coherente con el discurso. La clave está en la alianza ONG, municipios y movimientos sociales. En el trabajo en redes no es válido todo, hay que generar complicidad política que se dirija hacia espacios de transformación. La comunicación y el intercambio de conocimientos son, por lo tanto, de suma importancia. En momentos de crisis y congelación de fondos, es mucho más importante reunirse con las personas clave que hacer grandes demostraciones como fue la manifestación de Pobreza Cero. Debemos intentar reducir la competencia entre ONG, porque ese no es el camino. Los Consejos de Cooperación son para vigilar las políticas de cooperación, no para ganar voluntades. De la misma manera, algunas ONG ven con recelo las subvenciones especializadas porque entienden que su función es acompañar los procesos locales, independientemente del área de trabajo a la que se dediquen. Los efectos que genera la burocracia lo sufren principalmente los propios Ayuntamientos, de ahí la necesidad de reformular la Ley de Cooperación, que evidentemente no responde a las necesidades de la cooperación exterior. Se habló también del exceso de ONG que hay, cuando lo mejor sería que se hiciera hincapié en la coordinación más que en la proliferación de las mismas. Un gran error de las ONGs ha sido plegarse completamente a los requisitos de los financiadores, ya que en ese proceso han perdido o desvirtuado sus objetivos. En resumen, las principales ideas compartidas consideran que hay espacios suficientes para incidir en las diversas temáticas. La reforma de la AECID no ha sido lo que se esperaba y de hecho no se da por finalizada. Existen tres niveles en los que se pueden llevar a cabo aún, importantes cambios:

1. Los procedimientos internos de la Agencia.
2. El nuevo contrato de gestión para el 2010, prestando especial atención al papel de los sindicatos en el mismo.
3. Reformas legislativas: Ley de Cooperación, Estatuto de la AECID, etc.

En lo referente a la RSC falta credibilidad en este tema, ya que la falta de obligatoriedad dificulta la profundización de esta cuestión. Es necesario, independientemente de si creemos que debe ser obligatoria o no, posicionarnos ante el papel que tiene la empresa privada en la cooperación al desarrollo. Y finalmente, en cuanto a la reforma FAD, se valora positivamente la separación en dos herramientas. En el caso del FIEM la clave puede estar en la vigilancia para que no vuelva a aumentar el componente ligado de nuestra ayuda. Sin embargo, la conclusión es que falta conocer más sobre este tema y es necesario tener una posición como Plataforma. Por lo tanto, el compromiso con la profundización de la información y las estrategias que se vayan a adoptar en esta cuestión, es clave para la estrategia de incidencia de la Plataforma.: