Nota para las deliberaciones: la migración y el medio ambiente

1* Introducción

1. La degradación ambiental y el cambio climático plantean importantes desafíos para la seguridad humana y el desarrollo económico y humano sostenibles. De conformidad con el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, el calentamiento de la atmósfera está acelerando la degradación de las zonas secas y otros ecosistemas propensos a la deforestación, la salinización, la erosión del suelo y la desertificación. En las zonas afectadas de todo el mundo, tanto la vida como los niveles de productividad están en riesgo cada vez mayor, debido a sucesos devastadores extremos que ocurren con más frecuencia, como olas de calor, inundaciones, sequías, y la subida del nivel del mar en las zonas de litoral bajo.
2. Gracias a una mayor conciencia de los factores en juego, está surgiendo un consenso con respecto a la necesidad de contar con una estrategia mundial para el estudio, la planificación, la adaptación y la mitigación de los procesos y los efectos del cambio ambiental. El desplazamiento de las personas y sus repercusiones en la gestión eficaz de la migración serán decisivos en este empeño.
3. Los cambios ambientales graduales y repentinos traen consigo un grado considerable de movilidad y desplazamiento de personas. Se prevé un aumento en la escala de esas corrientes, tanto internas como transfronterizas, que tendrán efectos sin precedentes en la vida y los medios de sustento. Ese tipo de migración tiene repercusiones positivas y negativas, tanto en la capacidad local para hacer frente a esos problemas, como en el medio ambiente de las zonas de procedencia de los migrantes, así como en sus lugares de destino temporales o permanentes. El aumento de la migración puede contribuir a una mayor degradación ambiental, pero también puede ser un mecanismo que permita hacer frente a las dificultades, y una estrategia de supervivencia para los que se desplazan. La adecuada planificación y gestión de la migración inducida por el medio ambiente será de crítica importancia para la seguridad humana.
4. ¿Qué opciones de política existen con esos fines? ¿Qué relación guardan con otras esferas normativas? Teniendo en cuenta la evidente necesidad de una mayor labor de investigación y de diálogo en este ámbito, en el presente documento de trabajo se esbozan algunos de los posibles escenarios en los que el cambio ambiental y la seguridad y movilidad humanas podrían interactuar. Con esos escenarios en mente, se ofrece un marco para la reflexión sobre distintas respuestas de carácter normativo.

2* Definición de los migrantes por causas ambientales

5. En primer lugar, es preciso definir de quién estamos hablando para poder desarrollar respuestas normativas adecuadas y mecanismos para hacer frente a los problemas. Ahora bien, esa tarea se complica por las asociaciones multidireccionales entre el cambio ambiental, la seguridad humana, los conflictos y la migración. En algunos casos, el cambio ambiental puede dar lugar directamente a la migración, y viceversa; sin embargo, en muchos otros, intervienen en esas asociaciones otros importantes factores de tipo social, económico o político, que determinan la vulnerabilidad de la persona al cambio ambiental o la capacidad de una región para hacer frente a la entrada o el éxodo de personas.
6. Teniendo en cuenta esas dificultades, la OIM propone la siguiente definición: "por migrantes por causas ambientales se entienden las personas o grupos de personas que, por motivo de cambios repentinos o progresivos en el medio ambiente, que afectan adversamente su vida o sus condiciones de vida, se ven obligados a abandonar sus lugares de residencia habituales, o deciden hacerlo, bien sea con carácter temporal o permanente, y que se desplazan dentro de sus propios países o al extranjero."
7. Esta definición de trabajo comprende a las personas que son desplazadas por causa de desastres naturales y a las que optan por desplazarse debido al deterioro de las condiciones. También reconoce que los movimientos o desplazamientos inducidos por el medio ambiente pueden ser internos o internacionales. Éste es un aspecto que cabe señalar, ya que, por definición, los Principios Rectores de los desplazamientos internos no se ocupan de las personas desplazadas a través de las fronteras. La definición propuesta reconoce, además, que la migración inducida por el medio ambiente puede ser un fenómeno a corto o a largo plazo. La presentación de esta definición no tiene por objeto hacer caso omiso de otros factores políticos, económicos o sociales pertinentes, sino, más bien, centrar la política en un elemento clave de la movilidad humana que con gran frecuencia se ha pasado por alto. También se intenta ofrecer otra definición del término "refugiado por causas ambientales", con respecto al cual el ACNUR ha reiterado su falta de fundamento jurídico en el derecho internacional de los refugiados[1].

1. ®Aunque la Convención sobre los Refugiados, de 1951, no hace referencia a los factores ambientales, la condición de refugiado puede aplicarse en circunstancias excepcionales, si los servicios del ecosistema del que dependen los medios de sustento de un grupo son deliberadamente destruidos por el Estado como forma de persecución de ese grupo en particular.

3* La propensión a la migración ocasionada por el cambio ambiental - cuatro escenarios

8. Con el fin de contribuir a la reflexión y a la formulación de políticas en este ámbito, se presentan a continuación los siguientes escenarios en relación con la migración inducida por el medio ambiente.

9. En las etapas iniciales de la degradación ambiental, los agricultores obtienen un menor rendimiento de sus cosechas, los pescadores pescan menos y los pastores encuentran cada vez menos lugares de pastoreo para su ganado. A medida que la capacidad de ingresos empieza a reducirse, los miembros de la familia recurren a la migración interna o transfronteriza para conseguir trabajo y generar ingresos complementarios a través de las remesas. Con frecuencia, se opta por la migración temporal o circular debido a los lazos culturales, sociales o históricos con el lugar de origen, o por la incapacidad de los pobres o de las personas menos calificadas para valerse de las oportunidades de migración permanente.
10. Las remesas ayudan a las familias a mantener sus niveles de vida básicos. La movilidad laboral también puede tener repercusiones positivas en la rehabilitación ambiental al aliviar las presiones demográficas sobre recursos naturales escasos. A su retorno, los migrantes pueden utilizar los ahorros y las calificaciones obtenidas para mejorar la infraestructura y las prácticas de uso de las tierras que permitan combatir la degradación ambiental.

11. La persistencia de la degradación ambiental, que puede, o no, ser exacerbada por los efectos del cambio climático, puede socavar por completo las condiciones de habitabilidad locales y los medios de sustento. Los que una vez fueron períodos temporales de escasez de recursos naturales pueden convertirse en períodos de duración prolongada o permanentes. Industrias enteras pueden venirse abajo, dando lugar a un alto nivel de desempleo y a una pérdida total de los ingresos familiares. El aumento del nivel del mar puede ser un riesgo inminente de desplazamiento.
12. En consecuencia, las familias que anteriormente recurrían a la movilidad laboral temporal o circular, pueden llegar a un punto crítico en el que los costos de la migración de retorno sobrepasan el valor del mantenimiento de los medios de sustento locales cada vez más reducidos. En esa situación, es probable que se produzca un cambio de la migración circular hacia la migración permanente, con repercusiones, que podrían ser negativas, en las redes sociales, la situación socioeconómica, el estilo de vida y el acceso a los servicios públicos. Con limitadas opciones de migración legal, la gran mayoría de esos movimientos serán probablemente irregulares.

13. El escenario tal vez más conocido es el del desplazamiento humano en gran escala a raíz de desastres naturales o industriales. Aunque no siempre inducidos por el medio ambiente, los tsunamis, terremotos e inundaciones catastróficos han dejado a millones de personas sin techo y servicios básicos. En algunos casos, regiones enteras han sufrido daños irreparables, lo que hace que el retorno sea imposible.
14. En los peores casos, puede que no existan sistemas de alerta temprana ni planes de respuesta, o que sean ineficaces, con lo que los gobiernos prácticamente no tienen medios para impedir el desplazamiento interno o transfronterizo en gran escala, o para organizar centros y campamentos colectivos adecuados. Cuestiones logísticas, como la obtención y distribución de agua potable, pueden convertirse en problemas inmensos, incluso para los Estados más desarrollados. Por otro lado, el volumen mismo de los recursos técnicos, logísticos y financieros necesarios para asegurar retornos sostenibles puede ser abrumador, en tanto los gobiernos se ocupan del transporte, la rehabilitación de los medios de sustento y la "construcción de conformidad con las mejores normas" de modo que, por ejemplo, las viviendas y las represas sean más resistentes.

15. La construcción de grandes infraestructuras, como represas, puede entrañar la reubicación temporal o permanente de las comunidades. Al reorientar las corrientes de los recursos tradicionales, esos proyectos pueden alterar el asentamiento y la movilidad de las personas así como los patrones en materia de salud. La migración de personas indígenas y otras personas puede ser inducida también por los efectos ambientales y de salud pública adversos de algunas industrias extractivas. Las actividades para el asentamiento de poblaciones nómadas o para la conservación de la tierra, también se han traducido en programas de reasentamiento o movimientos espontáneos y en resultados deficientes en materia de salud de la población.

4* Las repercusiones de la migración sobre el medio ambiente - dos escenarios

16. Del mismo modo que los factores ambientales afectan la movilidad de las personas, la movilidad también puede tener repercusiones sobre el medio ambiente.

17. En situaciones de desplazamiento repentino en gran escala, la zona de acogida de migrantes puede verse afectada por grandes repercusiones ambientales. En el pasado, extensas superficies de tierra han sido deforestadas para establecer campamentos o asentamientos. Las propias personas desplazadas pueden recurrir a una gestión de recursos no sostenible en un intento de satisfacer sus necesidades en circunstancias extraordinarias y de larga duración. Algunas iniciativas de desarrollo y conservación de tierras han tenido efectos ambientales semejantes, ya que las poblaciones reasentadas con escasos medios de sustento alternativos o que han sido reubicadas en zonas no productivas, pueden recurrir a una excesiva explotación de los recursos naturales.
18. Aunque tal vez no sea tan visible, la entrada más gradual de migrantes por causas ambientales a poblados o ciudades con escasa capacidad de absorción puede acelerar la urbanización y tener repercusiones ambientales debilitantes. Para las autoridades regionales y locales, ese escenario sólo complica los preparativos para 2008, año en que se prevé que, por primera vez, una mayoría de la población del mundo residirá en las zonas urbanas un lugar de las zonas rurales.
19. Al no disponer de vivienda ni servicios de saneamiento asequibles, los migrantes probablemente cortarán árboles y utilizarán la arena de la costa como materiales de construcción, y consumirán agua y alimentos contaminados. Las viviendas de los migrantes suelen ser precarias y estar situadas en planicies inundables, laderas de colinas poco boscosas o junto a manglares o bancos de arena. Esa situación no sólo acelera la deforestación y la erosión del suelo, sino que también limita la capacidad de drenaje del agua en superficies cada vez más cubiertas, así como la capacidad de acceso al agua potable limpia, con resultados cada vez más graves para la salud pública. En consecuencia, lluvias que una vez fueron inocuas pueden dar lugar a grandes inundaciones y aludes de lodo, enorme contaminación de importantes suministros de agua y alimentos y rápido deterioro de la salud pública. En el caso de las regiones de los deltas fluviales, los pequeños Estados insulares y otras regiones costeras, esa situación puede significar el incremento de la vulnerabilidad a la subida del nivel del mar. Aún en los casos en que es posible atribuir la afluencia migratoria a la planificación urbana, pueden registrarse presiones para la infraestructura y los servicios cuando la migración se produce de manera irregular.

20. Los efectos de la migración sobre la capacidad de recuperación de los ecosistemas en las zonas de origen varían según la naturaleza y la escala de las corrientes migratorias y del estado inicial de degradación ambiental. La movilidad puede facilitar la densidad demográfica en relación con los recursos disponibles y los patrones de gestión de recursos; sin embargo, los movimientos permanentes en gran escala pueden dejar a las comunidades de origen sin recursos para seguir luchando contra la degradación ambiental. Tras los desplazamientos inducidos por desastres, los retornos en gran escala también pueden plantear dificultades para la gestión ambiental en las zonas de origen. Esas dificultades se hacen aún mayores cuando las actividades de reconstrucción y rehabilitación no van a la par de los retornos.

5* Interacción entre la migración, el cambio ambiental, la seguridad humana y los conflictos - dos escenarios

21. El cambio ambiental y la migración pueden suponer inmensos desafíos para la seguridad y la paz de la humanidad. Cuando no son adecuadamente abordados, esos desafíos, a su vez, pueden dar lugar a la migración.

22. Para los migrantes y sus familias, los sucesos ambientales extremos y los cambios graduales en el hábitat tienen enormes repercusiones en términos de seguridad. Los riesgos para la salud pública, por ejemplo, son de gran importancia y pueden incluir repercusiones directas como sobrecarga térmica, lesiones, contaminación atmosférica y cáncer; repercusiones de los ecosistemas, como un mayor riesgo de enfermedades infecciosas, malnutrición, enfermedades transmitidas por el agua, los alimentos y vectores; y otras repercusiones indirectas.
23. Los desastres naturales e industriales pueden ocasionar grandes daños y destrucción en la infraestructura y los servicios básicos. También suelen dar lugar a prolongadas separaciones de la familia e interrupciones en los servicios de atención de la salud y la educación. A falta de un entorno educacional seguro, los niños y jóvenes desplazados son más vulnerables a las operaciones de trata de personas, a la violencia sexual y de género y a inmiscuirse en actividades delictivas.
24. En el caso de quienes migran para huir de la degradación ambiental gradual, los ingresos suelen bajar notablemente a medida que aumenta la inseguridad alimentaria y el riesgo para la salud pública. Cuando existe desigualdad de género, las mujeres rurales que enfrentan limitaciones para la migración como estrategia de adaptación, pueden hacer uso excesivo de los recursos naturales para satisfacer sus necesidades básicas. Las personas que efectivamente migran, pueden encontrarse en situación irregular o estar indocumentadas, lo que las hace vulnerables a la explotación y la trata de personas. Con la pérdida de capital humano que puede acompañar esa migración de salida, es probable que las comunidades de origen encuentren dificultades para mantener sus escuelas y centros sanitarios en funcionamiento. A su vez, esas limitaciones de la capacidad para hacer frente a la situación pueden dar lugar a una mayor migración.
25. En todos estos casos, los pobres son típicamente los más vulnerables. Soportan costos desproporcionados a causa de su limitada capacidad para hacer frente a la situación y de sus pocos sólidos derechos de propiedad. Esa vulnerabilidad es especialmente evidente en los países menos adelantados, que tienen las tasas de crecimiento demográfico más altas, lo que significa una mayor presión ambiental sobre recursos naturales escasos y servicios públicos que funcionan ya al límite de su capacidad.

26. La seguridad humana de los migrantes por causas ambientales también puede debilitarse a causa de los conflictos. Por un lado, los conflictos generados por el medio ambiente pueden conducir a desplazamientos humanos. La reducción en las tierras cultivables, la disponibilidad de agua potable y de mares no contaminados puede dar lugar a litigios territoriales, o reclamos conflictivos con respecto a derechos al uso de los recursos. Las tensiones pueden agravarse cuando no se atienden las reclamaciones de las comunidades vulnerables desde el punto de vista ambiental. Esa sensación de abandono puede crecer si se considera que las alteraciones del hábitat han sido ocasionadas por los demás. También pueden presentarse reclamaciones semejantes en caso de grandes desigualdades de recursos entre los países.
27. Por otro lado, si la migración en gran escala inducida por el medio ambiente no se gestiona adecuadamente, es probable que surjan conflictos. Ocuparse de desplazamientos de esa magnitud es una tarea difícil, inclusive para los Estados mejor equipados. Para muchos, sin embargo, esas corrientes migratorias exceden en gran medida la capacidad para hacerles frente, lo que es una fuente potencial de tensiones. Las comunidades que dan acogida a los desplazados pueden no ver con agrado los consiguientes daños a la propiedad, los litigios por títulos de propiedad o el uso excesivo de los recursos locales y la carga sobre sus sistemas sociales y de salud financiados con fondos públicos. Inclusive la migración gradual por causas ambientales a los centros urbanos puede tener un efecto negativo sobre la cohesión social.

6* Posibles respuestas de política a la migración por causas ambientales

1. 28. Las opciones de política más humanas y eficaces en función de los costos comprenden la eliminación de la necesidad de la migración por causas ambientales para lo cual es preciso adoptar medidas con la mayor anticipación posible. También hay que prestar asistencia para el desarrollo sostenible, destinada a consolidar la capacidad de las comunidades afectadas por la degradación ambiental para hacer frente a esos problemas. Los programas deben contar con la participación de los sectores más vulnerables.
   29. Las iniciativas de estabilización comunitaria pueden mejorarse si se cuenta con la plena participación de las diásporas y los migrantes de retorno. A través del diálogo, el establecimiento de redes, la asistencia y los incentivos, es posible canalizar los recursos humanos y financieros de los migrantes hacia actividades específicas que eviten una mayor degradación ambiental en la zona de origen de los migrantes.
   30. Con el fin de impedir una reducción de los servicios básicos en las zonas propensas a la degradación ambiental, así como la fuga de talentos, es necesario mejorar las intervenciones sanitarias y la planificación del desarrollo de los recursos humanos. Además de explorar los códigos de la contratación internacional de profesionales de los sectores que soportan tensión, es preciso aplicar incentivos para alentar la retención o el retorno de los trabajadores del ámbito de la salud y los educadores. La contratación y la formación de profesionales en los propios lugares podrían también servir de apoyo a reasentamientos sostenibles.
   31. Otra cuestión de política se refiere a garantizar que las autoridades urbanas lleven a cabo una adecuada planificación de la entrada prevista de los migrantes por causas ambientales. A través de una labor anticipada de ampliación de los servicios de vivienda, de transporte y otros servicios básicos, se podrían reducir las actividades no reglamentadas de construcción y el uso de recursos de los migrantes, lo que también reduciría las repercusiones negativas para el medio ambiente.
2. Migración Facilitada.
   32. En etapas menos avanzadas de la degradación ambiental, podrían establecerse acuerdos bilaterales de contratación de determinadas cuotas de trabajadores migrantes temporeros provenientes de comunidades vulnerables a los efectos del medio ambiente. De todos modos, los canales legítimos de la migración laboral internacional son limitados y los medios de asegurar que los habitantes de las zonas vulnerables a los efectos del medio ambiente gocen de acceso prioritario a esos canales no han sido típicamente un objetivo de los programas bilaterales o nacionales. Inclusive en lugares en los cuales la movilidad laboral está más liberalizada, es posible que los jefes de familias monoparentales no puedan dejar atrás a los miembros de la familia que poseen menos recursos. Algunas regiones pueden estar tan marginadas y aisladas que la migración transfronteriza es imposible en términos financieros o logísticos. Para esas comunidades, la información sobre las opciones de movilidad laboral existentes puede ser difícil de obtener. Será necesario superar esas dificultades si se quiere que la movilidad laboral temporal y circular facilite la diversificación del riesgo.
3. Migración Forzosa.
   33. En las etapas irreversibles del cambio ambiental, la migración permanente puede gestionarse mejor y los programas de reasentamiento sostenible pueden aplicarse gradualmente. Esas iniciativas deben apuntar a una supresión de puestos gradual, más bien que en gran escala, en las industrias afectadas y asegurar que la restructuración económica y del mercado laboral -incluida la formación profesional- permita una rápida absorción en las zonas de reasentamiento. Cuando no se dispone de opciones de reasentamiento, puede que no se justifique explorar arreglos bilaterales. De todos modos, es indispensable contar con políticas eficaces de integración migratoria y de planificación del reasentamiento.
   34. La reducción de los desplazamientos forzosos también requiere una mejor preparación y gestión en situaciones de desastre. Es de fundamental importancia contar con sistemas eficaces de alerta temprana, poblaciones bien informadas y asistencia humanitaria y de alojamiento. Las operaciones de socorro deben coordinarse con la comunidad de acogida, y han de tener en cuenta factores como la edad, el género y la vulnerabilidad. Para evitar daños a las regiones de acogida, es preciso integrar las evaluaciones de los efectos ambientales en las operaciones de establecimiento, mantenimiento y cierre de campamentos.
   35. Aunque la mayoría de los desplazamientos inducidos por desastres ocurren dentro de los propios Estados, en muchos casos no es así. Los Estados podrían considerar la posibilidad de conceder autorización para residencia temporal. Cuando el retorno es viable, puede ser útil tener acuerdos bilaterales de repatriación o readmisión. Los retornos sostenibles también requieren iniciativas de reintegración exhaustivas, junto con actividades oportunas de reconstrucción y rehabilitación, incluidos servicios de educación y de salud. Cuando el retorno no es viable, puede que sea necesario explorar la posibilidad de la estancia permanente en el extranjero.
   36. Para reducir el riesgo de conflictos, hay que volver a examinar las políticas tradicionales de prevención y mediación en casos de conflicto, teniendo presentes los cambios ambientales y la migración. Como parte de ese proceso, algunas cuestiones que merecen atención más detenida incluyen la solución de controversias por títulos de propiedad, las indemnizaciones, la integración y las necesidades de las comunidades de acogida de personas desplazadas.
4. Migración Regulada.
   37. Para abordar el incremento de las corrientes migratorias por causas ambientales, puede ser necesario mejorar los sistemas existentes de gestión de la migración. Es indispensable el fortalecimiento institucional para que esos sistemas limiten la migración irregular, incluidos la trata y el tráfico de personas. En ese sentido, los países de origen podrían alentar a los Estados de acogida a admitir a los migrantes por causas ambientales, ya sea como parte de programas de migración laboral, de reasentamiento o iniciativas de asistencia humanitaria.

7* Actividades interinstitucionales

38. Para elaborar estrategias de gestión de la migración por causas ambientales, eficaces en función de los costos, es absolutamente necesario tener un programa de investigación específico, seguido de actividades sostenidas de investigación y diálogo. También se pueden realizar evaluaciones de las repercusiones ambientales, junto con la elaboración de perfiles de la migración por causas ambientales. Dado que los modelos científicos existentes para la proyección de la migración por causas ambientales tienden a generar cifras que varían en un factor de 20, es necesario complementarlos con estadísticas provenientes de la comunidad de migrantes y de las encuestas entre los migrantes por causas ambientales y sus comunidades de origen y de destino.
39. A medida que se logren avances en los ámbitos de la investigación y la política, el fortalecimiento institucional oportuno de los Gobiernos y otros interlocutores pertinentes asumirá fundamental importancia para el desarrollo y la aplicación de estrategias eficaces de gestión de la migración por causas ambientales.

8* Principios de la gestión eficaz de la migración por causas ambientales

40. Política proactiva y acción temprana: como indican los escenarios anteriormente presentados, es indispensable realizar una labor de planificación temprana para la gestión ambiental ordenada y humana que, en algunos casos, puede limitar la migración forzosa o en gran escala y sus repercusiones sobre la seguridad humana. Un enfoque proactivo también puede mitigar las repercusiones ambientales adversas de la movilidad no ordenada.
41. Políticas exhaustivas y coherentes: dado que numerosos Estados harán frente simultáneamente a múltiples escenarios de migración por causas ambientales, se necesitan políticas exhaustivas basadas en datos concretos, así como el suficiente apoyo presupuestario para la planificación a largo plazo. Esas políticas deben procurar un equilibrio entre el control y la facilitación de la migración. También deben basarse en el diálogo y las estructuras interministeriales e intersectoriales para asegurar la coherencia política.
42. Cooperación bilateral y regional: habida cuenta de que los procesos ambientales y migratorios son fenómenos transnacionales, se derivan beneficios de la cooperación interestatal en ámbitos normativos pertinentes. Con el fin de promover ese tipo de cooperación, los procesos consultivos regionales sobre la migración pueden ser foros útiles para el diálogo, la investigación y el fortalecimiento institucional.
43. Asociaciones de múltiples interlocutores: la consolidación de la cooperación y las asociaciones entre organismos de los sectores público y privado, las organizaciones gubernamentales e intergubernamentales, los sindicatos, los propios migrantes y las asociaciones de diásporas también arroja beneficios.

9* Conclusión

44. Es indispensable una gestión eficaz de la migración por causas ambientales para garantizar la seguridad humana, la salud y el bienestar, y para facilitar el desarrollo sostenible. La adopción de medidas con un mejor conocimiento de causa, junto con un mayor nivel de cooperación multilateral, permitirán que las sociedades de todo el mundo estén en mejores condiciones de alcanzar estos objetivos.