De Copenhague a Durbán, pasando por Cancún

[1] Cancún se iniciaba con la certeza que un acuerdo vinculante no sería posible y con las expectativas significativamente rebajadas respecto a la anterior cumbre de Copenhague. Si hubiera que avanzar un titular sobre el resultado de la misma, podría señalarse que Cancún ha sido moderadamente satisfactoria respecto de su antecesora.

A pesar de los esfuerzos por parte de la Secretaría mexicana de Relaciones Exteriores (SRE) para generar una atmósfera de trabajo basada en la multilateralidad y orientada a recuperar la confianza de las partes en el proceso, el acuerdo alcanzado en Cancún, que roza la unanimidad [2], sentó un desacertado precedente en el cual se alcanzó el consenso, sin unanimidad en las partes.

El 11 de diciembre, y casi in extremis, las delegaciones representadas en Cancún (con la excepción de la de Bolivia)"llegaron a un conjunto de decisiones denominados "Acuerdos de Cancún". En dichos acuerdos se recogen avances en varias áreas clave para las negociaciones climáticas.

Presentamos a continuación una valoración de alguna de las decisiones adoptadas:

1. Los acuerdos alcanzados en Cancún no han culminado en un instrumento legalmente vinculante, ni en las negociaciones que se llevan a cabo bajo el Grupo de Cooperación a Largo Plazo (AWG-LCA), ni en las que se desarrollan en el contexto del Protocolo de Kioto (AWG-KP). Para 2020 los planes de reducción de emisiones establecidos tras la cumbre de Copenhague no resultan suficientes.
   
   Entre los países que han propuesto reducciones voluntarias (cerca de 80 países) se encuentran los principales emisores como China, Estados Unidos, Unión Europea, India o Brasil. Muchos de los países en desarrollo, sin compromisos de control de las emisiones en el Protocolo de Kioto, comprometen por primera vez esfuerzos en el control de sus emisiones y de la intensidad energética de sus economías.
   
   
2. En la COP16 se acuerda que la temperatura global no debe exceder los 2ºC. En los acuerdos alcanzados en el Grupo de Cooperación a Largo Plazo (AWG-LCA), se reconoce la necesidad de mantener el aumento de temperatura por debajo de los 2ºC, así como considerar reforzar esta meta a largo plazo, de acuerdo al conocimiento científico, para incluir la limitación a 1,5ºC del aumento de la temperatura media global. El texto, acuerda que el pico de emisiones debe alcanzarse tan pronto como sea posible.
   
   Pese a reconocer los avances, se hace notar la ambigüedad tanto en la fecha para el pico de emisiones, como en el establecimiento de 1,5ºC. Esta formulación no garantiza que se tengan en consideración los impactos del cambio climático en las zonas más vulnerables, especialmente en los países en desarrollo.
   
   Para frenar el incremento de la temperatura global por debajo de los 2ºC. En Cancún se reconoce el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Urge a los países desarrollados a ampliar sus metas de reducción, y decide que los países desarrollados deben desarrollar estrategias y planes bajos en carbono. Para los países en desarrollo acuerda que deberán tomar acciones de mitigación nacionales (dependiendo de provisión de fondos, tecnología y capacitación por parte de los países desarrollados) encaminadas a desviar sus emisiones en 2020 respecto al business as usual (BAU).
   
   
3. En los acuerdos logrados en el contexto del Protocolo de Kioto (AWG-KP) se reconoce que para contener las consecuencias del cambio climático, se requeriría que los países Anexo I como grupo redujeran sus emisiones para 2020 en un rango del 25 al 40% por debajo de los niveles de 1990 (tal como indica el IPCC). Urge a los países elevar el grado de ambición de sus reducciones, y acuerda que es necesario convertir las metas de reducción en objetivos cuantificados.
   
   En los acuerdos logrados en el Convenio Marco de Naciones Unidas para Cambio Climático (AWG-LCA) se reconoce que se precisan recortes de emisiones superiores y por lo tanto, acordes con lo apuntado por el IPCC.
   
   Muchas de las organizaciones de la sociedad civil consideramos muy insuficiente la redacción existente en cuanto a ambición, tanto en el AWG-PK como en el AWG-LCA, ya que si bien se reconoce la insuficiencia de los objetivos de reducción planteados y la necesidad de una reducción de emisiones en los países desarrollados en un rango de 25-40%, no establece ni hoja de ruta ni obligatoriedad para que los objetivos de reducción se incrementen, ni considera un objetivo global a repartir entre los países, por lo que sigue quedando a la voluntad de los países, que como se ha demostrado no es suficiente.
   
   
4. Se acuerdan los mecanismos para la monitorización y verificación de las emisiones de los países (conocidos por sus siglas en inglés MRV). Las dificultades para acordar estos mecanismos, que no pudieron ser adoptados en Copenhague por el recelo algunos países a ser auditados, han sido superados en su parte en Cancún.
   
   Según el acuerdo los países presentarán sus inventarios de emisiones a un panel independiente de expertos, y bajo las recomendaciones de la Convención, que monitorizarán y verificarán las reducciones de emisiones. En cualquier caso los artículos 62, 63 y 64 del acuerdo del grupo de trabajo Ad Hoc de Cooperación a Largo Plazo -(AWG-LCA) (Véase Anejo I) recoge ciertos matices al respecto, en especial lo referente a que las verificaciones se harán de forma "no intrusiva, no punitiva y respetuosa con la soberanía nacional" en clara alusión a la postura de China.
   
   
5. Las negociaciones para un segundo periodo del Protocolo de Kioto siguen abiertas.
   
   A pesar de que países relevantes para las negociaciones como Japón o Rusia [3] ya han notificado que no participarán en una segunda fase de Kioto si Estados Unidos no lo firma, dicha decisión tendrá que ser adoptada en Durban. En este sentido, queda abierta la puerta para que en la próxima COP17 de Durban (Suráfrica 2011) se alcance un acuerdo de reducción de emisiones vinculante donde se refuerce el protocolo de Kioto.
   
   
6. Respecto a la instrumentación de los apoyos financieros, caben señalar avances, así como reconocer la insuficiencia de los fondos.
   
   El Panel de Alto Nivel sobre Cambio Global reconoce que el cambio climático, la escasez de agua, la pérdida de biodiversidad, la destrucción de los ecosistemas, el incremento de las migraciones y los elevados niveles de consumo de los países industrializados, limitan la superación de la pobreza y exigen nuevas fórmulas que aseguren el respeto a los derechos humanos y la consecución de los ODM en el 2015.
   
   En el Acuerdo de Cancún (Párrafo 97-LCA) se decidió proveer a los países en desarrollo de financiación creciente, nueva, adicional, predecible y adecuada, sin embargo, a este respecto existen muchas incógnitas.
   
   En primer lugar, se tienen reservas sobre compromisos de financiación en el periodo 2013-2020, ya que los recursos destinados en la Fast Start Finance concluyen en el año 2012, y a pesar de la proximidad del plazo no se ha definido con certeza cual será el esquema de financiación a partir de 2013. En este sentido cabe preguntarse, ¿con qué financiación se contará durante estos años, de dónde provendrán esos fondos, cuáles serán los porcentajes destinados a adaptación y mitigación?
   
   En Durban las partes tienen la última ocasión para acordar un esquema de financiación para este periodo que solvente estas dudas.
   
   En cuanto a la cuantía de la financiación a largo plazo, las cantidades propuestas en el Acuerdo de Cancún (100 mil millones de dólares anuales a partir del 2020) parecen insuficientes, por lo que conviene recalcar la necesidad de que los fondos para la lucha contra el cambio climático alcancen al menos los 130 mil millones de dólares anuales en 2013 y el doble de los recursos estipulados en Cancún para 2020 (es decir, 200 mil millones de dólares, siendo 100 mil para adaptación y 100 mil para mitigación).
   
   Respecto al origen de los fondos de financiación, el Acuerdo de Cancún señala que los fondos destinados a los países en desarrollo podrán provenir de fuentes diversas: públicas, privadas, bilaterales, multilaterales, incluyendo fuentes alternativas, pero no se precisa qué porcentaje de los fondos provendrá de cada una de las fuentes.
   
   Esta cuestión es de extrema relevancia ya que no todas las fuentes de financiación son igualmente apropiadas para la lucha contra el cambio climático.
   
   Consideramos que al menos el 50% de la financiación total debe destinarse a adaptación, y la financiación para la adaptación debe ser exclusivamente pública para así ser accesible a las poblaciones más vulnerables y ser coherente con los principios de justicia climática.
   
   Por otra parte, es alarmante que no se reconozca explícitamente la importancia de la adicionalidad de los fondos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático respecto a la ayuda oficial al desarrollo ya comprometida, cuestión que en el caso español está lejos de alcanzarse ya que no se determina con exactitud qué parte de la AOD se está desviando a la lucha contra el cambio climático.
   
   En relación a la diversificación de las fuentes de financiación, incluyendo fuentes alternativas, no ha habido avances en cuestiones clave como nuevos mecanismos relacionados con tasas sobre las transacciones financieras internacionales, o con los derechos de emisión sobre el transporte aéreo y marítimo.
   
   En cuanto a la gestión de la financiación climática, el Acuerdo de Cancún invita al Banco Mundial (Párrafo 107) a actuar como fiduciario del Fondo Verde, en coordinación con un Comité bajo el mandato de la UNCCCF.
   
   Las organizaciones de la sociedad civil observamos con preocupación la designación del Banco Mundial para ejercer este papel, teniendo en cuenta su trayectoria de esta entidad como promotor de modelos de desarrollo injustos e insostenibles, basados en la provisión de energías sucias y patrones de consumo intensivo.
   
   Sumado a lo anterior, cabe preguntarse si la institución financiera podría garantizar el acceso a los recursos financieros del Fondo Verde a los países más vulnerables y a las comunidades más afectadas por el cambio climático [4].
   
   
7. Por último, es cuestionable el papel de alguno de los mecanismos como REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) o el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).
   
   En Cancún se aprueba un marco de trabajo sobre adaptación, avanzando hacia la protección de los bosques y la transferencia tecnológica. El acuerdo da un paso en cuanto a reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques [5]. Mediante el mecanismo REDD+ los países desarrollados ayudarán a la conservación de los bosques a través de diferentes vías que incluyen los mecanismos de mercado, pero nada se dice de sus impactos sobre las comunidades locales.
   
   Como resultado de Cancún también debe destacarse el establecimiento de una estructura ejecutiva (el "Climate Technology Center and Network") para ajustar la oferta y la demanda de tecnologías bajas en carbono. Ante la creación de este comité cabe preguntarse como se lidiará con las barreras relacionadas con los derechos de propiedad intelectual y se apostará por el fortalecimiento de las capacidades locales y el intercambio de experiencias Sur-Sur.
   
   En definitiva Cancún ha resultado una reunión de reencuentro, en la que se ha conseguido recuperar parcialmente la confianza en el proceso, pero en la que la ambición mostrada está muy lejos de alcanzar los mínimos necesarios para ofrecer una respuesta real y efectiva a los impactos del cambio climático. Esperemos que en Durban no se retrase más la consolidación de un acuerdo vinculante con compromisos de reducción de emisiones coherentes con el límite de seguridad de 2ºC y compromisos de financiación suficientes y balanceados entre las necesidades de adaptación y mitigación.

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NOTAS:

1. ® Articulo elaborado en función de las posiciones de la fundación IPADE y de los trabajos realizados desde las redes a las que pertenece, entre ellas la Coalición Clima.
   
   
2. ® Cabe señalar que Bolivia se opuso.
   
   
3. ® Otros como Australia o Canadá irían en la misma línea.
   
   
4. ® Por estos motivos, dado que el Acuerdo de Cancún establece una revisión del papel del Banco Mundial a los tres años de operación del fondo (Párrafo 107), sería imprescindible que en esta evaluación se incluyan indicadores en relación con la accesibilidad, transparencia, eficacia y promoción de la justicia climática a través de la gestión del fondo.
   
   
5. ® Nótese que alrededor de dos terceras partes de las emisiones de los países en vías de desarrollo proceden de la deforestación y degradación de los bosques.