Encuesta de 2008 de seguimiento de la Declaración de París: ¿Ayuda eficaz en 2010?. Lo que hará falta para lograrlo

1* ¿Estamos alcanzando las metas?

Faltando solamente tres años hasta 2010, este capítulo nos indica a qué distancia estamos de cumplir los compromisos y alcanzar las metas que se acordaron en París respecto de la eficacia de la ayuda. Se centra principalmente en el subconjunto de países para los cuales pueden medirse los avances, esto es, los 33 países socios que participaron en las dos rondas de seguimiento de 2006 y 2008. Este capítulo también proporciona información útil sobre el proceso de encuesta, el modo en que fue administrado y sus limitaciones. Seguimiento de la declaración de París.Cuando los donantes y los países socios suscribieron la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, en marzo de 2005, los unía un propósito común: crear alianzas más sólidas y eficaces que permitieran a los países socios lograr sus propios objetivos de desarrollo. Se comprometieron a lograr ese propósito introduciendo modificaciones de gran alcance que suponían no solo un nuevo modo de considerar sus alianzas y la función de la ayuda, sino también nuevos comportamientos y prácticas sobre el terreno. Como medida de su voluntad política, convinieron en fijar metas respecto de 12 indicadores de la eficacia de la ayuda y reunirse nuevamente en Accra en 2008 para evaluar los adelantos. El presente informe es la principal, pero no única, fuente de información sobre los avances realizados. Presenta el producto y los resultados de dos rondas de seguimiento, las de 2006 y 2008, y nos indica la distancia que nos separa de las metas de 2010 sobre la eficacia de la ayuda. Otros informes cualitativos son también una importante fuente complementaria de información sobre los adelantos. Se trata del informe sobre los adelantos de la eficacia de la ayuda[1] y la Evaluación de la Declaración de París (Fase 1)[2]. Mas acerca de los informes de la encuesta de 2008.Este informe presenta los resultados, conclusiones y recomendaciones a que dieron lugar las dos rondas de seguimiento realizadas en 2006 y 2008. Consta de dos volúmenes. El Volumen 1 (140 páginas) presenta un panorama de los principales resultados obtenidos en los 54 países que participaron en la encuesta de 2008. También se formulan algunas recomendaciones sobre políticas de alto nivel concebidas para acelerar el avance y transformar la relación basada en la ayuda en una alianza cabal. En apéndices estadísticos se encuentran todos los datos que sustentan el análisis. El Volumen 2 (750 páginas) comprende un análisis pormenorizado para cada uno de los 54 países que participaron en la encuesta de 2008. Cada país es objeto de un capítulo separado. Los dos volúmenes están disponibles en un sitio web (www.oecd.org/dac/effectiveness). Los resultados presentados en ambos volúmenes se basan en un conjunto muy vasto y representativo de hechos comprobados. Para la segunda ronda de seguimiento, 54 países socios propusieron organizar la encuesta en sus propios países, lo que significa un notorio aumento respecto de la encuesta de 2006. Una mayor participación significa que los resultados de la encuesta se basan en un conjunto más confiable y representativo de datos; más de la mitad de la ayuda entregada a los países beneficiarios en 2007 (casi 45.000 millones de dólares) está registrada en la encuesta de 2008[3]. Desde 2005 también ha mejorado considerablemente la calidad de los datos. Se basan principalmente en los informes de los 54 países, en los que se evalúan los problemas y las oportunidades que ha suscitado la aplicación de la Declaración de París en cada país. Esos informes fueron preparados por funcionarios superiores de los gobiernos de los países en desarrollo en estrecha consulta con organismos de los países donantes y miembros clave de la sociedad civil. ¿Qué distancia nos separa de las metas?.El gráfico 1.1 responde de manera resumida a esta pregunta. Indica, para cada uno de los 12 indicadores, la distancia relativa necesaria para alcanzar las metas de 2010 sobre eficacia de la ayuda. El análisis está basado en el subconjunto de los 33 países sobre los cuales se dispone de datos relativos a 2005 y 2007. Se registran adelantos en cuanto a todos los indicadores. La información detallada de los próximos capítulos revela cuán importantes han sido los adelantos en algunos ámbitos, sugiriendo que un cambio real es posible allí donde los países socios y los donantes realizan esfuerzos mancomunados. Empero, no todos los países han avanzado de manera decisiva, y algunos parecen haber retrocedido, lo que resta impacto a los resultados agregados en casi todos los ámbitos que abarcan los 12 indicadores. El cambio deberá acelerarse considerablemente en la mayoría de los países para poder alcanzar las metas fijadas para 2010. En casi todos los ámbitos se necesita un cambio de velocidad, que dé lugar a un enfoque más vigoroso, imaginativo y concertado, y no solamente más presión sobre el pedal del acelerador. En la sección siguiente se examinan los adelantos realizados con arreglo a cada uno de los 12 indicadores y se hace una distinción entre los objetivos respecto de los cuales se avanza, aquellos que están al alcance y aquellos que exigen esfuerzos muy reales y especiales. En el buen camino.Tres de las metas sobre eficacia de la ayuda pueden ser alcanzadas en 2010.

• indicador 4 - La cooperación técnica está alineada y coordinada. El objetivo de este indicador es asegurar que al menos la mitad de la cooperación técnica está coordinada y alineada con los programas de fortalecimiento de las capacidades de los países socios. La encuesta de 2008 demuestra que la meta para este indicador ya se ha alcanzado, e incluso excedido. El Indicador 4 progresó de 48% en 2005 a 60% en 2007, lo que indica que hubo algunos mejoramientos en la concepción de la cooperación técnica (Capítulo 3). Sin embargo, el adelanto respecto de este indicador es hasta cierto punto engañoso, y por lo tanto no debe dar lugar a una mengua en los esfuerzos. Los espectaculares resultados se deben en parte a una definición (o meta) de "cooperación técnica coordinada" que podría haber sido más ambiciosa. El punto de referencia de 2005, de 48%, ya estaba muy cerca de la meta de 50%. Aún unas modestas mejoras obtenidas desde 2005 son considerablemente amplificadas por el gráfico. Por razones que se explican en el Capítulo 3 es necesario, por lo tanto, llegar a una mejor comprensión de la manera en que la cooperación técnica puede contribuir más eficazmente a los esfuerzos de fortalecimiento de las capacidades de los países.
• indicador 2a - Los sistemas de gestión de las finanzas públicas (PFM) son confiables. El objetivo de este indicador es medir y estimular los mejoramientos en los sistemas de los países en desarrollo para la gestión de las finanzas públicas, tanto internas como externas. Este indicador revela un avance alentador ya que en 36% de los países de la muestra (10 de los 28 países que participaron tanto en la encuesta de 2006 como en la de 2008) ha mejorado la calidad de sus sistemas de PFM. La meta acordada es que la mitad de los países socios mejoren sus puntajes. Por lo tanto, en este aspecto, los países socios ya han recorrido más de la mitad del camino para alcanzar la meta.
• indicador 8 - La ayuda es cada vez menos condicionada. El progreso en materia de ayuda no condicionada es un importante ámbito de mejoramiento auténtico y sustancial, según las cifras comunicadas a la encuesta por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. La ayuda no condicionada ha aumentado de 75% en 2005 a 88% en 2006[4]. La meta para este indicador es aumentar la ayuda no condicionada a lo largo del tiempo (más que una meta numérica como la de los otros indicadores).

Metas que exigen esfuerzos pero que están al alcance.Otras tres metas para 2010 están al alcance si se intensifican de manera importante los esfuerzos en el país.

• indicador 6 - Los donantes evitan recurrir a las dependencias paralelas de ejecución de proyectos (PIU). El objetivo de este indicador es alentar a los donantes a recurrir en mayor medida a los sistemas nacionales y evitar las PIU paralelas que tienden a menoscabar los esfuerzos de los países en materia de aumento de capacidades. Desde 2005, la cantidad total de PIU paralelas registradas en los 33 países ha disminuido de manera significativa, pasando de 1.817 en 2005 a 1601 en 2007. La meta es reducir en dos tercios la cantidad total de PIU paralelas para 2010 (611 PIU paralelas). En la medida en que no se establecen nuevas PIU paralelas, el ciclo de vida limitado de las existentes provocará su mengua natural hacia 2010. No obstante, acelerar el ritmo del cambio significará acometer a nivel nacional una franca discusión sobre el papel adecuado de las PIU y la manera en que pueden respaldar la ejecución de proyectos sin perjudicar los empeños del país para desarrollar las capacidades. Las pruebas sugieren que en la actualidad es poco lo que se hace sobre el terreno para reducir la magnitud de la gestión paralela de proyectos.
• indicador 3 - Los flujos de ayuda se registran minuciosamente en los presupuestos de los países. El objetivo de este indicador es mejorar la transparencia y la rendición de cuentas alentando a los países socios y los donantes a registrar con precisión toda la ayuda posible en el presupuesto nacional, de manera que pueda ser examinada por los parlamentos. El país promedio ha mejorado el carácter realista del presupuesto de aproximadamente 42% en 2005 a un 48% en 2007. No obstante, esto representa un mejoramiento bastante marginal si se lo compara con la meta general aceptada de que al menos 85% de este tipo de ayuda quede registrada con exactitud en el presupuesto. Se necesita más trabajo en los países para mejorar las modalidades de registro de la ayuda como en el plano internacional para convenir las prácticas idóneas generales en esta materia.
• indicador 7 - La ayuda es más predictible en el año para el cual está programada. El objetivo es doble. Ante todo y en primer lugar se trata de alentar el desembolso de los fondos dentro del año para el cual están programados. En segundo lugar, se trata de alentar el registro minucioso de los desembolsos por parte de las autoridades interesadas. Ambos objetivos requieren una buena cooperación entre los donantes y las autoridades. El país promedio ha experimentado un progreso en el indicador de predictibilidad de 41% en 2005 a 46% en 2007. Sin embargo, si se desea llegar a la meta de 71% en 2010, la proporción de la ayuda desembolsada en el año fiscal para el cual fue programada debería aumentar considerablemente.

Esto requiere una importante aceleración del ritmo del avance. Metas que exigen esfuerzos especiales.Respecto de seis de las metas París los países no están bien encaminados y les resultará difícil alcanzarlas a menos que los países socios y los donantes intensifiquen sus esfuerzos.

• indicador 1 - Los países tienen estrategias de desarrollo operativas. Este indicador mide el empeño de los países socios para diseñar estrategias de desarrollo más operativas y eficaces para alcanzar sus propias metas de desarrollo. La encuesta de 2008 indica que un buen número de países han progresado en este aspecto pero de ningún modo lo suficiente para poner a su alcance la meta convenida. Los países que tienen estrategias operativas sólidas han pasado de 13% a 20%, pero deben llegar a 75% en 2010. Uno de los elementos del carácter operativo de las estrategias nacionales ha resultado difícil de establecer, esto es, reflejar la estrategia en la asignación de recursos mediante el presupuesto nacional.
• indicadores 5a y 5B - Los donantes utilizan los sistemas nacionales de PFM y de adquisiciones públicas. El objetivo es alentar a los donantes a utilizar cada vez más los sistemas nacionales para la gestión de la ayuda, en vez de los suyos propios. El avance medido por este indicador es positivo (aumento de 4-5 puntos porcentuales) pero muy modestos en comparación con los niveles fijados, que establecen que 80% de la ayuda utilice los sistemas nacionales. Existen indicios de un mayor uso de los dispositivos nacionales de ejecución del presupuesto por los donantes que no utilizan apoyo presupuestario directo, tendencia que, de confirmarse, sería de importancia. Sin embargo, la voluntad general de los donantes de utilizar los sistemas nacionales no parece tan estrechamente vinculada a la calidad de esos sistemas como en la encuesta anterior.
• indicador 9 - Los donantes utilizan mecanismos coordinados para la entrega de la ayuda. Este indicador mide en qué grado la ayuda total se entrega en el marco de enfoques programáticos (PBA). El cambio registrado entre 2005 y 2007 indica un avance limitado, de 43% a 46%, lo que refleja en parte unas definiciones más rigurosa de esos enfoques. Los elementos de juicio cualitativos sugieren que sigue en aumento el uso de los enfoques programáticos, aunque lejos de llegar al ritmo necesario para alcanzar la meta de dos tercios de la ayuda entregada de este modo para 2010.
• indicadores 10a y 10B - Los donantes coordinan sus misiones y análisis de países. Según los resultados de la encuesta, la modalidad de misiones comunes y trabajo analítico conjunto se ha difundido un poco más, pero en ambos casos el aumento representa unos pocos puntos porcentuales. La proporción de actividades conjuntas sigue rondando el 20% para las misiones y el 40% para el trabajo analítico, en tanto que las metas son de 40% y 66% respectivamente. La distancia que falta por recorrer es considerable.
• indicador 11 - Los países elaboran marcos sólidos de seguimiento de los resultados del desarrollo. El número de países que disponen de marcos bien concebidos para los resultados aumentó de 5% (dos países) a 7.5% (tres países). Pero la meta es de 35%. Por lo tanto, hará falta un profundo cambio de ritmo para cumplir este compromiso de mejorar la adopción de decisiones relativas al desarrollo.
• indicador 12 - Se establecen en los países mecanismos de mutua rendición de cuentas. Este indicador indica si los países tienen o no mecanismos que faciliten a los interlocutores el examen mutuo del cumplimiento de sus compromisos. La meta para 2010 es que todos los países socios dispongan de esos mecanismos. La encuesta reveló que la cantidad de mecanismos no ha aumentado, pese a que un mayor número de países participó en ella. Esto sugiere que se ha perdido en gran medida el impulso de creación en los países de un sistema de mutua rendición de cuentas en cuanto a los compromisos.

¿Cómo se aplicó la encuesta?.La encuesta de seguimiento fue diseñada de modo que estimulara las medidas en favor de la eficacia de la ayuda, en particular ofreciendo un medio tangible de promoverla en el plano nacional. Hay pruebas contundentes de que las encuestas de 2006 y 2008 contribuyeron a impulsar en los países los compromisos adoptados mediante la Declaración de París. Generaron un sentido compartido de finalidad respecto de las medidas necesarias para mejorar la eficacia de la ayuda con el transcurso del tiempo. Tres importantes características de la encuesta ayudaron a lograr esos resultados:

• La participación en la encuesta fue estrictamente voluntaria. Los países determinaron por sí mismos la conveniencia de organizar una encuesta, comparando los beneficios esperados con los altos costos de transacción que suponía organizarla. El número de países participantes en los ejercicios de seguimiento pasó de 34 a 54, lo que indica que contaban con un fuerte apoyo de los países socios. Un aumento del alcance de la encuesta no sólo favorece la obtención de datos más sólidos, sino que, además, significa que la encuesta de 2008 es más representativa en términos de distribución geográfica, de niveles de dependencia de la ayuda y países en situaciones de fragilidad. Para más información sobre esos países, véase el Capítulo 6.
• La encuesta fue dirigida en el país por un funcionario de alto nivel, con el título de Coordinador Nacional. El principio del control por parte del país está plenamente integrado en el diseño de la encuesta. El Coordinador Nacional tuvo la responsabilidad general de administrar la encuesta de 2008 de modo que el Gobierno y los donantes estuvieran plenamente informados e incorporados al ejercicio. El Coordinador Nacional contó con la colaboración de uno o más enlaces de los donantes.
• La encuesta estuvo basada en un amplio y estimulante diálogo en el país. La encuesta no consiste solamente en acopiar datos brutos para los 12 indicadores. Lo que es más importante, se trata de construir una comprensión común acerca de los problemas y las medidas necesarias para mejorar la eficacia de la ayuda en el país. Este diálogo incumbe a un amplio abanico de interlocutores interesados, comprendidos la comunidad del desarrollo en general y agentes clave de la sociedad civil. Los resultados se presentan en capítulos separados por país.

En tanto que la encuesta se arraigaba firmemente en el diálogo nacional, en el plano internacional se tomaban importantes medidas para colaborar en el proceso:

• Se clarificaron las directrices y definiciones sobre los indicadores a fin de obtener respuestas más coherentes y facilitar la respuesta a los cuestionarios de la encuesta. Las orientaciones y definiciones figuran en los Apéndices E y F.
• La OCDE, el PNUD y el Banco Mundial establecieron un centro internacional de ayuda y un sitio web especial para responder consultas. En un sitio web específico se publicaron numerosas preguntas y respuestas recurrentes.
• Se organizaron cinco talleres para apoyar e informar a los Coordinadores Nacionales sobre el proceso de encuesta. Asistieron a los talleres 250 participantes de 70 países en desarrollo.

Alcance y límitaciones de las encuestas de seguimiento.En este informe sinóptico no se presentan los datos brutos sino que se esbozan las conclusiones que pueden razonablemente extraerse de un conjunto inevitablemente imperfecto de informaciones, habida cuenta de la diversidad y complejidad de las relaciones vinculadas a la ayuda que existen en cada país. No se pondera indebidamente ningún elemento estadístico sino que se pregunta qué es lo que indican los hechos combinados que se pueden ensamblar a fin de esclarecer cada punto. Para la mayor parte de los indicadores, los resultados más importantes se basan en un análisis de la información cuantitativa y los comentarios cualitativos formulados por los Coordinadores Nacionales que partici-paron en abundantes discusiones y reflexiones en el país. En muchos casos, las discusiones en torno a los resultados de la encuesta suscitaron animados debates entre los países socios y los donantes acerca de la situación de los esfuerzos para mejorar la eficacia de la ayuda. Las conclusiones están basadas en un cuidadoso examen de la información comunicada por cada país, así como de los datos agregados contenidos en los anexos estadísticos del Informe Sinóptico (Apéndices A, B y C). Para los indicadores relativos a la apropiación nacional y los sistemas nacionales, el análisis se funda principalmente en la información reunida por separado por el Banco Mundial, particularmente el estudio resumido en el informe Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead [5]. Además de los informes por país, este Informe Sinóptico aprovecha también un creciente conjunto de análisis cualitativos que no existían en 2005. Esto incluye el informe de la OCDE sobre el uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas[6] y el estudio a fondo realizado por altos funcionarios del presupuesto de países africanos acerca de la inscripción de la ayuda en el presupuesto[7]. En el informe se señalan claramente los resultados derivados de estos y otros importantes estudios. Es importante tener en cuenta el alcance y los límites de la encuesta de seguimiento. La encuesta está elaborada en torno al análisis pormenorizado de los 12 indicadores de progreso convenidos y las metas respecto de la eficacia de la ayuda. Esos 12 indicadores tienen un valor de representación para evaluar los cinco principios de la eficacia de la ayuda, a saber, la apropiación, la alineación, la harmonización, la gestión basada en los resultados y la responsabilidad mutua. Una de las limitaciones de la encuesta es que se concentra muy estrechamente en esos 12 indicadores que son indirectos, es decir, representaciones o parámetros que no aprehenden plenamente la variedad y profundidad de los 56 compromisos de los interlocutores en la Declaración de París. Existe una evidente preocupación por la posibilidad de que los indicadores y las metas adquieran importancia por sí mismos y se conviertan en una barrera al pensamiento riguroso y la práctica innovadora destinada a cumplir el objetivo, más amplio, de eficacia de la ayuda. Ya existen indicios de que esto empieza a ocurrir [8]. A fin de atenuar este problema, el Informe Sinóptico procura no centrarse demasiado en los indicadores y las metas. Cuando existe información adicional de fuentes ajenas a la encuesta, se ha utilizado para esclarecer más las consecuencias que los resultados de la encuesta podrían tener para las políticas. No sería juicioso esperar que los progresos registrados en los cinco años que van de 2005 a 2010 sean lineales si el ritmo del cambio permanece estable en todas partes. Es posible que algunos indicadores sólo puedan mejorar a medida que expiran los acuerdos multianuales y se ponen en práctica nuevos programas que reflejen las concepciones más recientes. Como la trayectoria de los grandes navíos, los resultados sólo pueden obedecer a los movimientos del timón después un cierto lapso. Al mismo tiempo, aún suponiendo que un arranque lento venga seguido de un creciente ritmo de cambio, se deberían haber producido avances entre 2005 y 2007. Si bien algunos países han progresado considerablemente, los resultados de la encuesta son un llamamiento urgente a tomar medidas que se dirige a todos los interesados en el desarrollo.

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NOTAS:

1. ®Improving Ways of Working for Aid Effectiveness: A Progress Report on Implementing the Paris Declaration, OCDE, 2008.
2. ®Bernard Wood, Dorte Kabell, Nansozi Muwanga y Francisco Sagasti, "Phase One Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Synthesis Report", Holte, Dinamarca: Kabell Konsulting, abril de 2008.
3. ®Los datos sobre la ayuda no condicionada excluye la cooperación técnica y los costos administrativos, y no se informa sobre condiciones para más del 20% de la ayuda comunicada al CAD.
4. ®Banco Mundial, Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead, Washington, DC: Banco Mundial, diciembre de 2007.
5. ®Iniciativa conjunta sobre gestión de las finanzas públicas: informe sobre el uso de los sistemas nacionales en la gestión de las finanzas públicas, Paris, OCDE (2008)
6. ®Mokoro Ltd., Putting Aid on Budget: A Study for the Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI) and the Strategic Partnership with Africa (SPA), 2 Vols., Oxford: Mokoro, abril de 2008.
7. ®Phase One Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Synthesis Report, Holte, Dinamarca: Kabell Konsulting, abril de 2008.
8. ®Comprende solamente la ayuda oficial al desarrollo facilitada direcamente en país y no incluye el alivio de la deuda y la asistencia humanitaria.

2* Resultados más importantes y recomendaciones

¿Cual es la eficacia de la ayuda para que los países alcancen sus propios objetivos de desarrollo? En este informe sobre la encuesta se hallarán algunas respuestas a esta pregunta. La encuesta de 2008 de seguimiento de la Declaración de París evalúa los avances de 54 países socios y nos ayuda a comprender los problemas que se plantean a la hora de proporcionar una ayuda más eficaz para el progreso del desarrollo. Los resultados son claros: se avanza, pero no con la rapidez suficiente. Si no orientan rigurosamente sus esfuerzos, los países socios y sus interlocutores externos no podrán cumplir sus compromisos internacionales y alcanzar las metas de la ayuda fijadas para 2010. Es preciso tomar medidas sin tardanza. En el presente informe se formulan tres recomendaciones de política de alto nivel que ayudarán a acelerar los adelantos y a transformar la relación basada en la ayuda en una relación de colaboración plena.Seguimiento de la declaración de París.Cuando los donantes y los países socios suscribieron la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda en 2005, estaban unidos por un objetivo común: establecer relaciones más sólidas y eficaces a fin de permitir a los países socios alcanzar sus propias metas de desarrollo. También convinieron en asumir una responsabilidad mutua en cuanto a los avances respecto de los compromisos y las metas fijadas en París, mediante un seguimiento de la acción destinada a alcanzarlas. En el presente informe se exponen los resultados, las conclusiones y las recomendaciones derivadas de las dos rondas de seguimiento organizadas en 2006 y 2008. Estos resultados se basan en un conjunto muy vasto y representativo de hechos comprobados. Para la segunda ronda de seguimiento, 54 países socios propusieron organizar la encuesta en sus propios países, lo que significa un notorio aumento respecto de la encuesta de 2006. Una mayor participación significa que los resultados de la encuesta se basan en un conjunto más confiable y representativo de datos; más de la mitad de la ayuda entregada a los países beneficiarios en 2007 (casi 45.000 millones de dólares) está registrada en la encuesta de 2008[9]. Desde 2005 también ha mejorado considerablemente la calidad de los datos. Se basan principalmente en los informes de los 54 países en los que se evalúan los problemas y oportunidades planteados en la aplicación de la Declaración de París en cada país. Esos informes fueron preparados por funcionarios de alto nivel de los gobiernos de los países en desarrollo en estrecha consulta con organismos de los países donantes y miembros clave de la sociedad civil. Los resultados por país se presentan en capítulos separados, y se encuentran disponibles en línea en el sitio www.oecd.org/dac/effectiveness. Además de los informes por país, en este Informe Sinóptico se aprovecha también un creciente conjunto de análisis cualitativos que no existían en 2005. Incluye la Evaluación de la Declaración de París[10], el informe de la OCDE sobre el uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas[11] y del trabajo de fondo realizado por altos funcionarios del presupuesto de países africanos acerca de la inscripción de la ayuda en el presupuesto. En el informe se señalan claramente los resultados derivados de estos y otros importantes estudios. ¿Qué nos dice la encuesta acerca de la situación en 2008?Se adelanta pero no con suficiente rapidez.Hay pruebas claras de que se adelanta en la mayor parte de los países y en la mayor parte de los ámbitos que abarca la encuesta (véase el Capítulo 1). El primer resultado alentador tiene relación con el propio proceso de encuesta. La encuesta ha contribuido a impulsar en el plano nacional los compromisos aceptados en la Declaración de París. Ha ayudado a generar en los países un sentido compartido de finalidad respecto de las medidas necesarias para mejorar la eficacia de la ayuda con el transcurso del tiempo. Con ello, ha fomentado el diálogo entre los países socios, la comunidad de donantes y los agentes clave de la sociedad civil. La utilidad de la encuesta como instrumento de fortalecimiento de una amplia responsabilidad en el plano nacional queda corroborada por el hecho de que un mayor número de países propusieron voluntariamente participar en la encuesta de 2008; en menos de dos años, 20 nuevos países decidieron examinar la eficacia de la ayuda que recibían. Otro resultado alentador es que desde 2005 se ha avanzado, aunque de forma muy muy desigual, en casi todos los aspectos medidos de la eficacia de la ayuda. En tres indicadores se ha adelantado notoriamente respecto de las metas para 2010, a saber:

• En 36 % de los países socios (10 de los 28 países participantes en la encuesta) mejoró la calidad de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas (PFM) (Indicador 2a). Respecto de este Indicador se está cerca de la meta para 2010, es decir, que el 50% de todos los países mejore su puntaje.
• La ayuda a los países socios deja gradualmente de estar condicionada (Indicador 8). La proporción de la ayuda no condicionada aumentó de 75% en 2005 a 88% en 2006.
• La cooperación técnica de los donantes está también más coordinada y alineada con los propios programas de desarrollo de los países (Indicador 4), y ha pasado de 48% en 2005 a 60% en 2007, lo que excede el objetivo de 50% para 2010.

Sin embargo, la encuesta indica también que el ritmo del avance es demasiado lento. Sin nuevas reformas y una acción más rápida no podremos alcanzar las metas para 2010 en cuanto al mejoramiento de la calidad de la ayuda. Alcanzar esas metas exigirá no solamente acelerar el ritmo de los avances sino también modificar considerablemente los procedimientos. En el presente informe se formulan tres recomendaciones de política de alto nivel que ayudarán a acelerar los adelantos en el futuro próximo y transformar la relación basada en la ayuda en una relación de colaboración plena.Recomendación 1 : Tomar medidas de forma sistemática para utilizar y reforzar los sistemas nacionales, como modo de vigorizar la apropiación nacional. La Recomendación principal emanada del informe es que los países socios y los donantes intensifiquen conjuntamente sus esfuerzos para mejorar los sistemas nacionales de gestión de todos los recursos para el desarrollo, tanto los internos como los externos. La encuesta se centra en cuatro de estos sistemas nacionales: el carácter operativo de las políticas nacionales de desarrollo (Indicador 1); la calidad de la gestión de las finanzas públicas del país (Indicador 2a); los sistemas nacionales de adquisición (Indicador 2b); y los sistemas de seguimiento de los resultados obtenidos en materia de desarrollo (Indicador 11). Al tiempo que existe un interés común en fortalecer todos estos sistemas nacionales, las metas dan lugar a diferentes compromisos para los países socios y para los donantes

• El fortalecimiento de los sistemas nacionales. La encuesta demuestra que los países socios han avanzado de manera desigual en el aumento de la calidad de sus sistemas en sus diversos aspectos. Ha mejorado mucho la PFM (Indicador 2a), pero es de lamentar que en otros ámbitos no haya ocurrido lo mismo. Menos del 25% de los países participantes en la encuesta tienen estrategias nacionales claramente vinculadas a sus presupuestos nacionales (Indicador 1). La meta para 2010 es de 75%. Avanzar respecto de este Indicador exigirá, en particular, que se mejore la vinculación de la estrategia a la asignación de recursos mediante el presupuesto nacional (Capítulo 2).Menos del 10% de los países tienen marcos sólidos para seguir y evaluar los resultados del desarrollo. Aunque desde 2005 se han hecho algunos progresos, será necesario un esfuerzo considerable para alcanzar en 2010 la meta de 35% (Capítulo 5).
• Utilización de los sistemas nacionales. Los donantes se comprometieron en la Declaración de París a apoyar los procesos de desarrollo propios de los países utilizando en todo lo posible los sistemas nacionales de gestión de la ayuda. Con este fin se elaboraron indicadores y se fijaron objetivos para dos de estos sistemas: los sistemas de gestión de las finanzas públicas (Indicador 5a) y de adquisiciones públicas (Indicador 5b). Los donantes convinieron canalizar más ayuda a través de los sistemas nacionales cuando éstos fueran de una calidad superior. De los resultados de la encuesta de 2008 se extraen tres conclusiones muy importantes sobre la utilización de los sistemas nacionales (Capítulo 3).En primer lugar, en promedio, solamente el 45% de la ayuda al sector público utiliza los sistemas nacionales de gestión de las finanzas pública y solamente el 43% recurre a los sistemas de adquisiciones públicas. Sin embargo, estos promedios globales son muy variables según los países, pues van de 3% en la República Democrática del Congo y en Sudan a 71% en Bangladesh y Tanzania.En segundo lugar, desde 2005 se ha progresado relativamente poco en la utilización de los sistemas nacionales. En los 33 países en los que se pudo medir un avance, la utilización de los sistemas nacionales sólo aumentó en 4-5%. No obstante, hubo progresos significativos en países tales como la República Dominicana, Honduras, Vietnam y Zambia, donde la utilización de los sistemas aumentó en más de 25% desde 2005. Finalmente, no hay pruebas concluyentes de que los donantes recurren más a los sistemas nacionales en los países donde éstos son de buena calidad. Obsérvese por ejemplo el caso de los 12 países que habían obtenido los puntajes más altos por la calidad de sus sistemas de PFM (comprende los países que obtuvieron 4,0 puntos para el Indicador 2a). En estos países, la utilización promedio de los sistemas nacionales de PFM va de 17% en Mongolia a 71% en Tanzania.
• Tres recomendaciones secundarias específicas. En resumidas cuentas, la primera prioridad de los países socios y los donantes debería ser la utilización y fortalecimiento de las políticas y sistemas nacionales para que la apropiación por parte del país sea una realidad concreta. Esto requeriría una cabal intensificación de los esfuerzos por ambas partes. Sobre la base del mencionado informe de la OCDE acerca de la utilización de los sistemas nacionales, se formulan tres recomendaciones específicas:
  1. Los países socios deberían asumir el liderazgo en el fortalecimiento de sus propios sistemas. Cada país tiene la responsabilidad de encabezar sus procesos de desarrollo: deben evaluar la calidad de sus sistemas y elaborar una estrategia sólida para priorizar y aplicar las reformas.
  2. Los donantes deberían equiparse mejor para cumplir sus compromisos en cuanto a la utilización y el fortalecimiento de los sistemas nacionales. Los donantes deberían adoptar políticas claras y establecer mecanismos de incentivos para utilizar los sistemas nacionales que reflejen sus respectivos mandatos y los diversos grados de tolerancia ante los riesgos a cambio de resultados de desarrollo.
  3. Los países socios y los donantes deberían trabajar juntos en el plano nacional para llevar a la práctica sus compromisos sobre la utilización y el fortalecimiento de los sistemas nacionales. Los avances deben tener lugar en el plano nacional, merced a la aplicación de estrategias y planes realistas para fortalecer y utilizar los sistemas nacionales, de conformidad con los compro-misos internacionales.

Recomendación 2 :

• Reforzar la rendición de cuentas sobre los recursos para el desarrollo. Esta recomendación fundamental se basa en una importante observación: el fortalecimiento de los cauces de rendición de cuentas suscita poderosos incentivos que mejoran la manera en que se administran en el país los recursos para el desarrollo. Ese proceso supone recurrir menos a la rendición de cuentas de los donantes y en cambio reforzar los sistemas nacionales correspondientes. Esto significa centrar la atención en dos aspectos diferentes: la rendición de cuentas interna en cuanto al uso de los recursos para el desarrollo, y la responsabilidad mutua entre países socios y donantes.
• Rendición de cuentas interna. La Declaración de París insta a los países socios a dar cuentas del uso de los recursos para el desarrollo (comprendidos los recursos externos) a sus propios parlamentos y ciudadanos. La Declaración de París indica una de las maneras de lograrlo, a saber, mediante los presupuestos nacionales de los países. El aumento de la credibilidad del presupuesto como herramienta para admi-nistrar la asignación y el uso de los recursos para el desarrollo es importante, no sólo en sí sino también como manera de mejorar la alineación de los donantes con las políticas de los países. Con este fin, la encuesta analiza el realismo de los presupuestos midiendo la proporción de los flujos totales de ayuda registrada en los presupuestos nacionales (Indicador 3). Como en la encuesta de 2006, el informe demuestra que, pese a algunos progresos, menos de la mitad de toda la ayuda se registra en los presupuestos nacionales (Capítulo 5). La meta para 2010 es de 85%. Los donantes y las autoridades del país comparten la responsabilidad de esta situación. Los flujos de ayuda solo pueden registrarse adecuadamente en las estima-ciones presupuestarias del país si los donantes informan de ello de manera oportuna y adecuada. Al mismo tiempo, las autoridades nacionales deben cuidar más de presentar a sus parlamentos unos presupues-tos que reflejen con más realismo los flujos de ayuda. En la encuesta se examina también la predictibilidad en el año de los flujos de ayuda (Indicador 7). La falta de predictibilidad menoscaba en gran medida la capacidad del país para planificar sus recursos y dar cuenta de ellos a sus ciudadanos. El Indicador 7 mide el volumen de ayuda desembolsada -y registrada- en el año para el cual fue programada. La encuesta de 2008 indica que solamente 46% de la ayuda fue entregada con arreglo a los calendarios registrados en los presupuestos nacionales. La meta para 2010 es de 71%.
• Responsabilidad mutua. La Declaración de París pidió a los países socios y a los donantes una responsabilidad mutua respecto de sus compromisos para mejorar la calidad de la ayuda. Con este fin se convino que en 2010 todos los países socios debían estar dotados de mecanismos para evaluar el grado de cumplimiento de sus compromisos sobre la Eficacia de la Ayuda. La encuesta indica que en 2007 solo 24% de los países participantes en ella habían establecido esos mecanismos. (Capítulo 5). Desde 2005 no se ha avanzado mucho en el establecimiento de mecanismos de mutua rendición de cuentas. En consecuencia, será difícil alcanzar la meta convenida sin sustanciales esfuerzos adicionales, entre otros ámbitos en el plano internacional.
• Dos recomendaciones secundarias específicas. La encuesta ofrece dos recomendaciones que facilitarán la rendición de cuentas en cuanto al suministro de recursos para el desarrollo:
  1. Los países socios y los donantes deberían intensificar sus esfuerzos para establecer mecanismos de mutua rendición de cuentas en todos los países que han suscrito la Declaración de París. Para contribuir a este proceso, la comunidad internacional debería documentar y facilitar las buenas prácticas que abarquen un amplia gama de procedimientos en diferentes países.
  2. Los países socios y los donantes tendrían que trabajar en el plano nacional para elaborar procesos presupuestarios que reflejen de manera más realista los flujos de ayuda. Para colaborar en este proceso, la comunidad internacional debería determinar las prácticas idóneas en cuanto al registro de los flujos de ayuda en los presupuestos y en los sistemas contables, por ejemplo basándose en la labor emprendida bajo los auspicios de los funcionarios superiores del presupuesto de África (CABRI).

Recomendación 3 :

• Gestión de la ayuda eficaz en relación con los costos. Uno de los objetivos fundamentales de la Declaración de París es la reducción de los costos de transacción en el suministro de la ayuda a los países socios. La encuesta de 2008 demuestra claramente que el costo de la gestión de la ayuda sigue siendo elevado para los países socios y los donantes. Además, de persistir las tendencias actuales, puede esperarse que estos costos aumenten significativamente en el futuro próximo a medida que se incrementa el volumen de la ayuda y que se incorporan nuevos agentes del desarrollo. En 2007, solamente 46% de todos los flujos de ayuda se entregaron por conducto de dispositivos comunes tales como los enfoques sectoriales, los así llamados enfoques programáticos (Indicador 9). La meta para 2010 es de 66%. Se enviaron más de 14.000 misiones de donantes a los 54 países que participaron en esta encuesta (Indicador 10a). Solamente a Vietnam se enviaron 752 misiones de donantes en 2007, es decir, ¡más de tres misiones por día laborable! De esas misiones, menos de una de cada cinco fueron coordinadas con otro donante. Un panorama similar se observa en los estudios e informes encargados por los donantes en el plano nacional (Indicador 10b).
• Dos recomendaciones secundarias específicas. En el informe de la encuesta se formulan dos recomendaciones específicas cuya aplicación contribuirá a reducir drásticamente los costos de las transacciones:
  1. Los donantes deberían seguir tomando medidas para aumentar la ayuda mediante enfoques programamáticos y centrarse en una división del trabajo más eficaz. Para colaborar en este proceso, los donantes deberían abocarse al aumento de la complementariedad y la división del trabajo en el seno de los países.
  2. Los donantes deberían intensificar sus esfuerzos para disminuir el número de misiones no coordinadas y el trabajo analítico en el país. Los donantes deberían propiciar políticas que faciliten una reducción tanto del número de misiones en el país como de misiones conjuntas.

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NOTAS:

9. ®Bernard Wood, Dorte Kabell, Nansozi Muwanga and Francisco Sagasti, "Phase One Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Synthesis Report", Holte, Dinamarca: Kabell Konsulting, abril de 2008.
10. ® Iniciativa conjunta sobre gestión de las finanzas públicas: informe sobre el uso de los sistemas nacionales en la gestión de las finanzas públicas, OCDE, París (2008).
11. ® Mokoro Ltd., Putting Aid on Budget: A Study for the Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI) and the Strategic Partnership with Africa (SPA), 2 Vols., Oxford: Mokoro, abril de 2008.

3* Conclusiones

Para modificar las prácticas en materia de ayuda internacional debemos remodelar comportamientos profundamente arraigados. Estas modificaciones en el proceso de desarrollo y la índole de la relación de ayuda exigen tiempo, una atención específica y firme voluntad política. No es fácil modificar las leyes, los reglamentos, las instituciones, las prácticas y los esquemas mentales. Y es difícil desprenderse de las viejas costumbres. No obstante, los resultados de la encuesta de 2008 indican que ha habido importantes adelantos en algunos países y ámbitos, confirmando que un cambio real es posible cuando se hacen esfuerzos conjuntos. Pero este progreso no es uniforme para todos los países y donantes, y muchos todavía no muestran ningún cambio respecto del nivel de referencia establecido en 2005. Es claro que la índole lenta del proceso de desarrollo puede dar lugar a tiempos muertos y que muchos mejoramientos sólo serán visibles cuando expiren los antiguos acuerdos y se elaboren nuevos programas. Aún así, el mensaje de la encuesta es claro: tendremos que acelerar considerablemente el cambio si queremos alcanzar las metas fijadas para 2010. Esto significa que no basta con apretar el acelerador: hay que cambiar de velocidad. Hacen falta esfuerzos más decididos y coherentes para convertir los principios en acción. Sobre todo, los resultados de la encuesta deben funcionar como una señal de alarma. Nos dicen claramente que es poco probable que con los mismos procedimientos podamos realizar las transformaciones contempladas en la Declaración de París.