El auge de la cooperación financiera reembolsable: ¿para el desarrollo o para el sector privado?

Hay que subrayar el hecho de que aún hoy sea del todo imposible conocer qué cantidad de la cartera invertida a través de las DFI puede ser considerada AOD[6], puesto que no se sabe cuántos de estos fondos cumplen con los criterios señalados por el CAD para que puedan ser computados como tales (López, 2012: 205).

Probablemente más importante que la cuestión instrumental con que los fondos de la cooperación financiera reembolsable se ejecutan, sea el propósito al que se destinan. Esta cuestión está constituyendo una nueva narrativa que, a nuestro juicio, es el núcleo de un cambio de paradigma sobre la visión del desarrollo y sobre el carácter de las políticas de cooperación cuyo alcance, aún por determinar, puede ser de enormes proporciones.
 

La cooperación financiera reembolsable se destina exclusivamente a financiar el conjunto de iniciativas del denominado sector privado, sean de carácter productivo, de infraestructuras, energía o de servicios financieros, por citar los sectores preferidos por las prácticas que se realizan bajo esa denominación. Se trata, como alienta y argumenta esta nueva narrativa, de apoyar de forma efectiva y directa las iniciativas de negocios del sector privado de forma que éste pueda constituirse en un socio de desarrollo, equiparable a los que se consideraban como tales de forma exclusiva, el sector público y el sector social[8]. Como ejemplo de esta fundamentación podemos acudir, por ejemplo, a la EDFI que expresa con claridad que la misión y mandato institucional de sus miembros es “promover el crecimiento de negocios sostenibles mediante la financiación y la inversión en empresas del sector privado lucrativo”. En esta lógica se inserta en nuestro país la elaboración de la Estrategia de Crecimiento Económico y Promoción del Tejido Empresarial aprobada por el Gobierno español en 2011, y que se fundamenta en el marco estratégico de referencia del enfoque de “crecimiento económico favorable a los pobres” (pro-poor growth) impulsado por el CAD (OCDE, 2007). Básicamente, esta estrategia remite a cuatro áreas de intervención (promoción del tejido económico y empresarial, marco institucional para el desarrollo de los mercados, participación de los sectores más pobres y fortalecimiento de los espacios para el diálogo, la coordinación y la acción conjunta, todas ellas centradas evidentemente en los países socios) e insiste en repetidas ocasiones en la necesidad de articular acciones simultánea y complementariamente en las cuatro áreas, al tiempo que establece con claridad que el instrumental con que se acomete esta estrategia debe estar sometido al enfoque de “coherencia de políticas”, de forma especial el Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM) y otros derivados de la cooperación reembolsable (AECID, 2011: 42).
 

Más allá del valor normativo que documentos estratégicos como el citado de la cooperación española tengan, lo cierto es que esta iniciativa se inscribe en una corriente a la que hemos asistido en la última década, que supone un gigantesco esfuerzo de legitimación del sector privado lucrativo como actor del desarrollo, que ha irrumpido progresivamente en los espacios políticos determinantes para la definición de las agendas[9].
 

Respecto a esta cuestión se produce un interesante y amplio debate sobre muchos aspectos, que van desde el papel de la empresa en la tan traída eficacia del desarrollo, hasta cuestiones relativas a la transparencia y la rendición de cuentas; los límites de la autorregulación y la capacidad de los estados; la escasa tributación internacional a través de paraísos fiscales; la discriminación entre grandes corporaciones transnacionales o pequeñas empresas, etc. Un amplio debate que desborda las pretensiones de este artículo que, sin embargo, sí debe detenerse aunque sea de forma sintética en conocer los argumentos y la discusión respecto de cuáles son las condiciones y características que fundamentan la idea del sector empresarial privado lucrativo como vector fundamental para el desarrollo, y por la que la cooperación financiera reembolsable se está viendo impulsada.
 

Más allá de posiciones simplistas o debates esencialistas respecto de la centralidad del sector privado en la promoción del desarrollo, existen evidencias asumidas de forma generalizada que indican que deben darse una serie de condiciones para que la relación sector privado y desarrollo humano no sea una relación conflictiva o contradictoria, incluso antitética. Varias cuestiones ilustran estas preocupaciones, como por ejemplo: ¿De qué forma se consigue que el sector privado, y las políticas y financiación con que son apoyados, proporcionen resultados en materia de desarrollo? ¿Cómo se garantiza que las operaciones financiadas por la cooperación financiera reembolsable, a través del apoyo al sector privado empresarial, proporcione beneficios a las poblaciones de los países socios?
 

En términos generales, si atendemos a las fundamentaciones clásicas y reiteradas por los promotores de estas ideas, podemos resumir que el propósito fundamental es crear tejido empresarial en los países socios a partir del convencimiento de que son muchas las debilidades que éste presenta por falta de competitividad, de tecnología, de infraestructuras, de capacidad, de financiación o de articulación productiva. La cooperación, tal y como reza la tradicional justificación desde el enfoque económico clásico, se limita a actuar donde existen “fallos del mercado”, es decir, donde el mismo no logra asignar adecuadamente los bienes y servicios que sus poblaciones demandan. En esos contextos, el fortalecimiento del sector privado es considerado el factor relevante para iniciar procesos que fortalezcan los mercados y, con ello, los procesos de desarrollo en los países socios, generando de esa forma grandes impactos en la mejora de la calidad de vida de las personas y en la sostenibilidad ambiental[10], generalmente a través de la creación de empleo, el aumento de ingresos fiscales y la mejora del acceso a bienes y servicios. De hecho, es notable la confusión en los documentos estratégicos de los donantes, que utilizan variados enfoques y diferentes prioridades, mezclando diferentes dimensiones del apoyo al sector privado –creación, catalización, distribución– sin diferenciar los roles del sector privado doméstico del multinacional al justificar las intenciones de este tipo de ayudas (Action Aid, 2014: 5).
 

Pasando por alto, aunque sea mucho pasar, la ingenuidad que transmite esta idea, que no tiene en cuenta la creciente competencia entre el sector privado de los países ricos respecto de ese sector privado local que se pretende reforzar, nos centraremos en los elementos fundamentales que se tienen en cuenta para justificar la idoneidad de las prácticas de la cooperación financiera reembolsable. Las DFI gestionan este tipo de operaciones con un instrumental técnico que garantiza que sus préstamos e inversiones son idóneos para dinamizar el sector privado al tiempo que aseguran impactos en desarrollo humano sostenible. Dicho de otra forma, la relación entre la cooperación financiera reembolsable y la lucha contra la pobreza descansa en el empleo de herramientas de seguimiento y evaluación del impacto en desarrollo de dichas operaciones.
 

En este sentido, las dos herramientas de medición del impacto en desarrollo más extendidas entre las DFI son el Corporate Policy Project Rating (GPR),diseñado por Alemania y adoptado como ejemplo por la cooperación española y que se basa en el enfoque de contribución al desarrollo, y el Development Outcome Tracking System (DOTS) desarrollado por la CFI del Banco Mundial y basado en el enfoque de desarrollo sostenible. Ambas herramientas combinan análisis financieros y económicos de las operaciones (y en algún caso de la cartera en conjunto) con análisis de impactos sociales o ambientales. El problema es que estos análisis en realidad no son tales, puesto que se basan en indicadores proxy por las dificultades y el elevado costo de realizar evaluaciones de impacto extensas para cada operación. “Ninguna de las herramientas cuenta con métodos explícitos de medición del impacto en el nivel de pobreza y en el bienestar de la población pobre”(López, 2012: 210), puesto que miden, por ejemplo, el número de agricultores atendidos o el número de pymes creadas como aproximación, en lugar de medir si el ingreso de los agricultores mejoró o cuál es el impacto en la producción de las pymes beneficiadas. Así, es relativamente sencillo encontrar en los informes de las DFI y la CFI proyectos y operaciones con puntuaciones del 70 y el 80%, en el área de hidrocarburos y minería, por ejemplo, que obvian los estudios que cuestionan el impacto en términos de reducción de la pobreza y falta de transparencia en los procesos de explotación económica de las industrias extractivas en países en vías de desarrollo.
 

De igual forma sucede con otro de los sectores preferidos de estas inversiones, los destinados a la producción agrícola. Ya existen numerosos casos documentados de comunidades enteras de campesinos, pastores o recolectores que han sido expulsadas de sus tierras y perdido sus medios de subsistencia para dejar paso a plantaciones forestales o enormes explotaciones agrícolas. Algunos de estos casos habían sido financiados por la Corporación Financiera Internacional[11].
 

Además, la mayoría de las evaluaciones de impacto suelen iniciarse cuando ya se han tomado las principales decisiones respecto de la inversión[12], lo que parece indicar que el análisis del factor de impacto en desarrollo está subordinado a los otros factores de rentabilidad y viabilidad financiera y económica. El problema es que si estas operaciones no muestran un impacto en desarrollo adicional al negocio que proporcionan las inversiones ¿qué diferencia a la cooperación financiera reembolsable del desarrollo de cualquier otra entidad promotora de inversiones en la economía global?
 

Dado que no contamos con la posibilidad de acceder a estudios reales de los impactos generados por la actividad que es objeto de la cooperación financiera reembolsable, existen otros estudios que analizan al menos si los destinos de las operaciones cumplen con los propósitos declarados y ponen en duda una de las cuestiones más subrayadas: que la financiación alcanza al tejido empresarial de los países socios.
 

Así, EURODAD analizó seis DFI junto con las carteras de la CFI y el BEI y halló que sólo el 25% de las empresas financiadas por el BEI y la CFI en ese periodo están domiciliadas en países en desarrollo y el 50% de las carteras de todas las instituciones examinadas se dirige a empresas basadas en países de la OCDE y paraísos fiscales (EURODAD, 2012: 18-19). Si lo que tenemos en cuenta es el modelo de desarrollo que se afirma promover con este tipo de financiación, por ejemplo, en el ámbito del tejido productivo, la realidad también se muestra testaruda respecto del tópico mil veces reafirmado por las DFI y los gobiernos donantes de que el propósito es articular y promover a pequeños y medianos productores para atender las fallas del mercado que no les permite acceder a financiación. En el sector agrícola, de evidente importancia cuando hablamos de promover alternativas para las poblaciones más empobrecidas, la FAO ha denunciado que los fondos de inversión agrícola se centran principalmente en la agricultura industrial a gran escala. De los 31 fondos de este tipo que la FAO revisó en 2009, tan sólo cuatro ofrecían préstamos para la pequeña agricultura (FAO, 2010). Analizando los proyectos de inversión de las gestoras de los fondos en las que los gobiernos están invirtiendo capital se observan como preferidos los negocios basados en monocultivos como la palma africana, y otros también con serias repercusiones ambientales como el agua embotellada[13].
 

En realidad lo que tenemos sobre la mesa es una tendencia muy clara a confundir el desarrollo del sector privado empresarial local con la ampliación de oportunidades para el sector privado transnacionalizado, con evidentes intereses en áreas de negocio en países en desarrollo como la energía, las infraestructuras, la tecnología, o la producción agrícola a gran escala. Estamos asistiendo a la aparición de un viejo fenómeno con un nuevo rostro. La antigua ayuda ligada a los intereses exportadores de las empresas de los países donantes reaparece ahora, ya no mediante la condicionalidad atada a un instrumento, sino por la vía de los hechos que muestran que las principales beneficiarias de la cooperación financiera reembolsable son las empresas exportadoras y los intereses comerciales de los países donantes. Se trata de la denominada ayuda “informalmente ligada”.

Este tipo de inversiones cuentan con un problema adicional a la hora de ser examinadas en su ejecutoria y en sus impactos, y es la opacidad de estas gestoras a la hora de informar sobre sus operaciones. Lo habitual es que se aduzcan motivos de discrecionalidad comercial para evitar proporcionar información de este tipo de inversiones, de forma que todo el impacto en desarrollo social o ambiental pretende ser demostrado con cifras expuestas como miles de millones invertidos, miles de empleos generados, o toneladas de producción obtenida. Esta es la información de que dispone, por ejemplo, el gobierno español y así la publica en los sucesivos informes elaborados sobre la ejecución del FONPRODE[14], sin que haya forma de obtener información relevante sobre el tipo de empleo que se ha generado, sus condiciones y perspectivas, o los efectos del mismo sobre la mejora de la calidad de vida de las personas o sobre los impactos reales que en materia medioambiental están produciendo estas inversiones.
 

También es preciso señalar qué sucede respecto de otro de los argumentos que con más fuerza es empleado para promover la cooperación financiera reembolsable: el supuesto efecto palanca o de catalización –leverage- que los fondos públicos logran sobre las inversiones privadas. En los documentos de la CFI o de las DFI se señalan cifras gruesas sobre la capacidad que estas inversiones realizadas tienen de atraer a inversiones privadas. En realidad tan sólo se trata de cifras agregadas de inversiones, públicas y privadas, que participan de determinados vehículos de inversión y otro tipo de intermediarios financieros, sin poder establecer con claridad si esas cantidades de inversión de origen privado son realmente adicionales, es decir, si no hubieran sido invertidas de no haber existido el apoyo de la financiación pública. Por ejemplo, la CFI alega que por cada dólar invertido apalanca tres del sector privado (EURODAD, 2012: 21-22), como si el hecho de que financiación pública y privada co-inviertan en determinadas inversiones demostrara que aquella atrae a ésta hacia inversiones que no se producirían por sí mismas. De hecho, es muy probable que lo que esté haciendo la cooperación financiera reembolsable es replicar tendencias de inversores y de mercado en lugar de invertir en las áreas “fronterizas”, es decir, en aquellas donde los mercados no llegan y en las que se concentran las demandas de las poblaciones con dificultades para acceder a financiación para producir.
 

Por último, es necesario mencionar la cuestión de la deuda externa generada por este tipo de cooperación y las dificultades para que los donantes asuman cartas de financiación responsable, mediante las cuales no sólo se evalúe la viabilidad financiera de las operaciones desde el punto de vista del prestamista, sino que se tengan en cuenta los riesgos de incrementar la deuda externa en muchos países, de forma que ésta no sólo sea insostenible desde el punto de vista financiero, sino que también estreche el margen de actuación de los presupuestos públicos sobre sus propias prioridades de desarrollo. Puede estar produciéndose un desplazamiento de las prioridades estratégicas de desarrollo de muchos países, del fortalecimiento del sector público o las inversiones en sectores sociales hacia la participación en inversiones de interés para el sector privado transnacional, que en el mejor de los casos podría interesar también al sector privado exportador local.
 

[1] Véase Art. 11 de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo 23/1998, operaciones que han sido ampliadas de forma notable por medio de la creación del FONPRODE en 2010 y con su reforma legal en 2014. Más adelante nos detenemos en el significado y alcance de ambas reformas legislativas.

[2] La batería de instrumentos de cooperación financiera reembolsable es de tres tipos: (I) instrumentos de deuda (préstamos, líneas de crédito), (II) instrumentos de inversión (participaciones temporales en el capital y cuasicapital) y (III) instrumentos de garantía (garantías parciales de crédito, garantías a la emisión de deuda). Véase López, 2012, p. 200.

[3] Este mecanismo, consistente en enlazar una donación provista por la AOD con préstamos tanto de origen público como privado, no es un fenómeno nuevo. Lo que es novedosa es la narrativa, específicamente en la Unión Europea, que concibe la utilización de la AOD para catalizar (leverage) financiación privada como una solución tras la crisis financiera ( EURODAD, 2013).

[5] Según  EURODAD entre 2006 y 2010 las carteras de la CFI, el BEI y 6 DFI europeas crecieron un 190% ( EURODAD, 2012).

[9] Véase al respecto la literatura emanada a partir de la creación del “Global Partnership for Effective Development” en 2011 en la reunión de Busan o más recientemente y al hilo de la construcción de la nueva Agenda Post 2015 Muchhala, B. (2013) y Pingeot, L (2014).

[14] Hasta el momento sólo se han publicado los informes correspondientes a los años 2011 y 2012.

[15] Véase al respecto el dictamen unánime del Consejo de Cooperación con que informa la reforma de 2010.