Investigaciones realizadasLa cooperación financiera en España
¿Hacia un nuevo paradigma de desarrollo?
Esta investigación surge de la colaboración de la Plataforma 2015 y más con la Coordinadora de ONGD-España y el Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG), y pretende dar respuesta a la necesidad de profundizar en el conocimiento de la política española de cooperación al desarrollo y de sus instrumentos, en este caso de la cooperación financiera. Los profundos cambios que estamos experimentando, tanto en el contexto internacional como en el ámbito estatal, fue el motivo que impulsó esta iniciativa. En el escenario global, y de manera acusada en el seno de la Unión Europea, se observa un cambio de paradigma en las políticas de desarrollo, marcado por un impulso al crecimiento económico y un creciente protagonismo de la iniciativa privada. Sumado a ello, en el ámbito estatal, la reciente reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo y la creación de nuevos fondos e instrumentos de ayuda reembolsable plantean también un nuevo escenario.Estas transformaciones justifican un esfuerzo en la generación y difusión de conocimiento por parte de las organizaciones de la sociedad civil preocupadas en el seguimiento y vigilancia de las políticas de cooperación internacional desde la perspectiva de la coherencia de políticas con el desarrollo.En este caso, además, se trata de uno de los ámbitos de la política de cooperación más alejados del conocimiento y el escrutinio de la ciudadanía, debido a la lejanía, y en ocasiones a la opacidad, con la que se producen los procesos de toma de decisiones en el ámbito de la cooperación financiera
Temas principales de la investigación:
Profundizar en el conocimiento de la cooperación financiera en el marco de la política española de cooperación internacional para el desarrollo. Para ello, se plantean dos objetivos específicos:
- Desarrollar una caracterización de la cooperación financiera que incluya tanto una visión general del marco institucional y normativo, como una identificación, descripción y breve análisis de los principales instrumentos y modalidades de ayuda financiera reembolsable.
- Analizar la ayuda reembolsable española en el periodo 2005-2010 a través de un análisis general de la AOD reembolsable, y un análisis más específico de algunas operaciones concretas de este tipo de ayuda.
Metodología de la investigación:
- Revisión bibliográfica y documental.
- Recopilación y análisis de datos de la AOD reembolsable.
- Documentación y trabajo de campo para los estudios de caso.
- Redacción del informe final.
Fecha de inicio de la investigación: Mayo 2011
Resumen de la investigación:
El objetivo de la investigación es el análisis de la cooperación financiera en España, definida como toda aquella financiación que, con objetivos de desarrollo, se realiza a partir de una transferencia de recursos financieros o inversiones desde el país donante al país receptor de los fondos, sea de forma directa o a través de otros organismos, reembolsable o no reembolsable.
La reciente reforma legislativa (en 2010) por la que desaparecía el hasta entonces principal instrumento de la cooperación financiera española, el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), dio lugar a un nuevo Fondo de Promoción para el Desarrollo (FONPRODE), que ha sentado las bases para la "nueva" cooperación financiera en España.
La primera parte de esta investigación se dedica a definir y contextualizar la cooperación financiera, analizando el papel desempeñado por el FAD como instrumento por excelencia de la cooperación financiera durante más de 30 años.
A continuación, se examinan las principales características del nuevo FONPRODE, una de cuyas principales novedades es la inclusión de instrumentos de inversión para la financiación del sector privado en los países en desarrollo. Tanto estos instrumentos como el resto de los contemplados en la cooperación reembolsable deben tener como objetivo el fomento del crecimiento económico como vía de promoción del desarrollo.
La financiación al sector privado lucrativo con recursos públicos no es algo nuevo, ya que al menos desde la década de los ochenta ha sido práctica habitual de numerosas agencias bilaterales y bancos de desarrollo. Sin embargo, es a partir del año 2000 cuando se han incrementado de manera significativa los recursos canalizados hacia el sector privado, mientras que los dirigidos al sector público se han estancado o han disminuido. La razón se encuentra en la modificación del rol otorgado al sector privado, que ha pasado de ser implementador de proyectos de desarrollo a presentarse como “motor y promotor del desarrollo”, en línea con la vuelta a las teorías que se centran en el crecimiento económico como condición para conseguir mayores niveles de desarrollo. Así, han surgido teorías, como la base de la pirámide, los negocios inclusivos o el missing middle, que apuestan por dar un papel central a las empresas en los procesos de desarrollo.
Sin embargo, el giro de la financiación para el desarrollo hacia el sector privado conlleva riesgos, asociados al posible impacto en el desarrollo que puedan tener las actuaciones de las empresas. Por otro lado, el uso creciente de intermediarios financieros y productos de inversión propios de los mercados financieros puede dar lugar a la financiarización de la cooperación al desarrollo, con el consiguiente abandono de los objetivos de desarrollo. Por todo ello, es oportuno plantearse qué modelo de desarrollo está detrás de este proceso.
El estudio analiza a continuación todos los elementos relevantes del FONPRODE: su marco normativo, sus prioridades y los diversos mecanismos de cooperación financiera que prevé, algunos de los cuales ya están en marcha y son analizados detalladamente por los investigadores. Finalmente, se especifican los actores encargados de la gestión del Fonprode, así como el ciclo de los proyectos, los criterios de selección de operaciones y los mecanismos previstos para su transparencia y rendición de cuentas.
La segunda parte del estudio consiste en un análisis de la evolución de la AOD reembolsable española durante el periodo 2006-2010: se estudian los créditos FAD, el Fondo para la Concesión de Microcréditos y el efímero FAD financiero, que estuvo en funcionamiento en 2010 como embrión de lo que posteriormente serían los fondos de inversión contemplados en el Fonprode. Además, se presenta una visión de conjunto de la cooperación financiera, que incluye, además de la reembolsable, la cooperación multilateral y las operaciones de deuda. Se observa un fuerte incremento de la cooperación reembolsable a lo largo de estos 5 años, como consecuencia de los desembolsos realizados por el FAD reembolsable, y en línea con lo que está sucediendo en el conjunto de los países del CAD de la OCDE.
Conclusiones
La puesta en marcha del FONPRODE supone un cambio significativo en la cooperación española, y en especial en la cooperación financiera, en línea con lo sucedido en otros países de nuestro entorno y que responde a un cambio de paradigma, o más bien a una vuelta a las teorías que sitúan el crecimiento económico y el sector privado empresarial en el centro de los procesos del desarrollo. Este regreso al paradigma del desarrollo económico se realiza, eso sí, con nuevos instrumentos y actores, como las inversiones de capital, los fondos de inversión y los intermediarios financieros. Pero no se debe olvidar que no todas las inversiones son buenas para el crecimiento, y el crecimiento no siempre es bueno para el desarrollo.
El mayor protagonismo en las políticas de cooperación internacional de los mecanismos de inversión conlleva, para algunos, la oportunidad de canalizar recursos (financieros y técnicos) a sectores tradicionalmente olvidados por la cooperación, como pueden ser las PyMEs o el llamado Missing-middle. Pero también existen importantes riesgos, como pueden ser:
- El peligro de priorizar las estrategias de crecimiento económico y al sector privado lucrativo a costa de otros sectores que no responden a lógicas de rentabilidad financiera o productiva, sino de transformación social.
- El mayor protagonismo de la AOD reembolsable, que debe conciliar el impacto positivo en desarrollo con la rentabilidad de las operaciones financiadas y con la no generación de déficit público, en el caso español, irá en detrimento de otros mecanismos, como las donaciones Estado a Estados o incluso los créditos concesionales.
- La centralidad del sector privado lucrativo como actor y de las inversiones como mecanismo pueden ser un paso hacia la financiarización y la privatización de las políticas de desarrollo, quedando la gestión de dichos instrumentos en manos de instituciones y entidades especializadas en operaciones financieras y no en desarrollo.
- La cooperación financiera reembolsable genera endeudamiento en los países del Sur, que deberá vigilarse. No obstante, la dificultad de controlar los fondos otorgados a través de intermediarios financieros deja abierta la puerta a la generación de deudas ilegítimas y a la promoción de inversiones irresponsables.
La participación de los nuevos actores en la Cooperación requiere que se garantice la calidad de la ayuda y el cumplimiento de los objetivos establecidos en los marcos españoles e internacionales. Para ello:
- Se deberá requerir al sector privado al menos el mismo nivel de exigencias y compromisos que se vienen exigiendo al resto de actores tradicionales de la cooperación al desarrollo.
- Deberán articularse los mecanismos necesarios que garanticen el cumplimiento de los criterios marcados en el Código de Financiación Responsable y el respeto a los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales, así como la existencia de sanciones ante un hipotético incumplimiento.
- Con el fin de evitar que las medidas que contiene el Código de Financiación Responsable puedan suponer una pérdida de control sobre las operaciones que finalmente reciban la financiación, será necesario que se facilite información detallada de las operaciones en estudio y de las aprobadas, y la realización de evaluaciones públicas ex ante, durante y ex post de cada uno de los proyectos.
- Las ONGD tienen por delante el reto de asegurarse que FONPRODE no se convierta en un instrumento de financiación irresponsable. Para ello, se requiere la articulación de mecanismos para el diálogo y la rendición de cuentas con la sociedad civil, no sólo aquí sino también en los países del Sur a los que van dirigidos los fondos y operaciones de FONPRODE.
Todo ello requiere una sociedad civil no sólo vigilante ante la aprobación y ejecución de operaciones en el marco de FONPRODE, sino también exigente con los compromisos de transparencia, control y evaluación de FONPRODE.
FONPRODE es un instrumento que, con voluntad política, podría cumplir con su función de dar apoyo a micro, pequeñas y medianas empresas locales, apoyando la economía productiva local, desde una perspectiva social y de respeto a los derechos humanos y laborales, el medioambiente, y la igualdad de género. Pero su reglamentación deja demasiadas rendijas abiertas para que, bajo cierta dirección política, se aproveche para fomentar una cooperación al servicio de las necesidades del capital privado. 
Publicado el jueves, 12 de mayo de 2011